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江蘇公務(wù)員考試網(wǎng)www.5yxx.com發(fā)布：《深圳綜合配套改革試驗總體方案》于5月初獲國務(wù)院正式批復(fù)。其所涉及的數(shù)項改革中，行政管理體制改革被列為首位。

一個明確的信號是，深圳在2003年大張旗鼓開始卻又悄無聲息流產(chǎn)的“行政權(quán)三分”改革，即將重啟。

“行政權(quán)三分”，是將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，各自運行。

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，這是改革期望達到的目的。但實際操作上將會面臨機構(gòu)撤并、部門定級等阻力。

作為繼濱海新區(qū)、浦東新區(qū)之后的中國第三個全國性綜合改革配套區(qū)，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》(以下簡稱《方案》)已于5月初獲國務(wù)院正式批復(fù)。

這一《方案》從年初深圳市正式遞交至批復(fù)歷時不到半年，與前兩個綜改區(qū)的漫長等待不可同日而語，堪稱“深圳速度”。

《方案》的操刀者，深圳市委副秘書長、政研室主任蒙敬杭日前對本報記者確認，深圳已定于本周在國務(wù)院新聞辦公室召開發(fā)布會正式公布《方案》全文。

行政管理體制改革居首

將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，各自運行。

江蘇公務(wù)員考試網(wǎng)記者從多個權(quán)威渠道獲悉，在《方案》涉及的數(shù)項改革中，行政管理體制改革被列為首位。

據(jù)悉，在《方案》涉及的行政管理體制改革中，延續(xù)了之前《珠三角改革發(fā)展綱要》中的表述，即“按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，在政府機構(gòu)設(shè)置中率先探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”。

深圳市社科院院長樂正對本報分析，這意味著深圳將在全國率先探索全新的政府架構(gòu)，即將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，各自運行。

深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁是深圳“行政權(quán)三分”改革最初的設(shè)計者之一。他回憶稱，2003年深圳市在廣東省十屆人大一次會議上宣布，其即將成為中國惟一推行“行政權(quán)三分”試點改革的城市。

6年前改革無果而終

由于規(guī)劃中決策部門的級別較高，其數(shù)量也“越協(xié)商越多”。最終的方案已經(jīng)不再是當(dāng)初意義上的“行政三分”，改革也就此沉寂。

馬敬仁說，按照當(dāng)時的思路，深圳將對政府部門進行撤并和調(diào)整，設(shè)置若干決策局、執(zhí)行局和一個監(jiān)察局，時任深圳市市長的于幼軍曾解釋三大板塊的定位分別為“決策局只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán)；而執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)沒有決策權(quán)，監(jiān)察局和審計局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄。”

這一既符合如香港、新加坡等先進城市經(jīng)驗、也符合十六大報告中“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革”原則的改革思路卻在披露后面臨著巨大的壓力。

而更大的阻力則在于，改革思路幾乎是將現(xiàn)有的政府架構(gòu)推倒重來，深圳市政府的協(xié)調(diào)工作復(fù)雜而難以推進。改革的另一設(shè)計者、汕頭大學(xué)法學(xué)院院長杜鋼建回憶，如果按照最初的思路，至少有五分之一的正局級部門將被撤銷或合并，這無疑會帶來人事安排的巨大障礙。

馬敬仁舉例稱，由于規(guī)劃中決策部門的級別較高，其數(shù)量也“越協(xié)商越多”，“最開始我們的規(guī)劃是3個，后來一下成為12個，最后變成了21個”。從這一點來說，最終的方案已經(jīng)不再是當(dāng)初意義上的“行政三分”，改革也就此沉寂。

機構(gòu)撤并將在所難免

細則尚在制訂當(dāng)中，“現(xiàn)在還并沒有定案”。但可以肯定的是，現(xiàn)有政府架構(gòu)將被再次打破，機構(gòu)的撤并也在所難免。

時間來到6年之后，大部制改革在中央層面全面鋪開，部委的大工業(yè)、大衛(wèi)生、大交通格局已初見雛形，深圳重啟改革的時機也已經(jīng)成熟。

樂正分析稱，深圳無疑是全國最有條件率先實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三分”的城市，“這一方面是因為作為特區(qū)，深圳是國內(nèi)市場經(jīng)濟體制最為完善的地區(qū)，這必然會反映到政治層面。另一方面，經(jīng)過多次機構(gòu)改革和試探，深圳市政府和公眾對于大部制都已經(jīng)并不陌生，這也是中央會這么快對深圳遞交的方案進行批復(fù)的原因。”

據(jù)江蘇公務(wù)員考試網(wǎng)記者了解，在《方案》公布后不久，深圳將會出臺一個針對《方案》的三年工作規(guī)劃，而其包含的各項改革則會根據(jù)項目陸續(xù)推出配套細則，當(dāng)中就涉及備受關(guān)注的大部制改革究竟如何操作。

中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院行政管理學(xué)系主任倪星向本報記者回憶，去年年中其曾在一次內(nèi)部會議中聽到深圳市編辦的相關(guān)人員介紹思路，“主要方向是市長層面僅設(shè)置一正一副，其他副市長則各自牽頭成立決策委員會，下面再設(shè)置各個執(zhí)行局，而將現(xiàn)有的監(jiān)察局和審計局等合并成立監(jiān)察委員會。”

但是這一思路究竟是否是最后方案尚存疑問，馬敬仁認為這只是“方案之一”，樂正也強調(diào)配套細則尚在制訂當(dāng)中，“現(xiàn)在還并沒有定案”。但可以肯定的是，現(xiàn)有政府架構(gòu)將被再次打破，機構(gòu)的撤并也在所難免，“我們會分流一部分人，再自然精簡一部分”。樂正說。

機構(gòu)如何定級成為阻力

理想中決策與執(zhí)行的關(guān)系應(yīng)為合同關(guān)系，而非上下級關(guān)系。本次改革很有可能將按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督平級的模式來推進。

江蘇公務(wù)員考試網(wǎng)接觸的各方人士均認為，深圳重啟“行政三分”的改革最大阻力，依然在于機構(gòu)的數(shù)目以及定級。

馬敬仁分析稱，從上次經(jīng)驗來看，決策部門想要實現(xiàn)一步到位的劇減已基本不可能，“現(xiàn)在有21個部門，我們可以先微調(diào)，比如調(diào)到15個到18個，下面再設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)行局，這樣改革的阻力最小，也可以漸進達到目標(biāo)”。這些部門將按照大行業(yè)大系統(tǒng)的原則來進行運作，“比如發(fā)展與改革局是典型的純決策部門，再比如規(guī)劃國土系統(tǒng)，規(guī)劃屬于決策局，而住宅和國土就肯定屬于執(zhí)行。”

三大類部門的“定級”則存在一定悖論。倪星解釋稱，“毫無疑問如果決策部門的行政級別較高，會比較有利于協(xié)調(diào)，但是這樣又會增加阻力，比如執(zhí)行部門的局長就會想，為什么我比決策局的局長要低半級或者一級？”

樂正透露，為了避免上次改革的歷程重演，深圳本次改革很有可能將按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督平級的模式來推進，“如果職能分工夠明確，就不會存在決策指揮不動執(zhí)行的問題。”馬敬仁則認為，理想中決策與執(zhí)行的關(guān)系應(yīng)為合同關(guān)系，而非上下級關(guān)系，“每年執(zhí)行局要給決策局簽訂行政合同，當(dāng)中就規(guī)定了今年的任務(wù)，然后監(jiān)察局再按照合同的完成情況來考察績效。”

在去年全國兩會上公布的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，時任國務(wù)院秘書長華建敏曾用改革不可能“畢其功于一役”來形容機構(gòu)改革的復(fù)雜性。馬敬仁也說，深圳的改革不可能一步達到外界的期望，“中央給深圳先行先試權(quán)，也正是探索一條可行的路徑，而非寄希望于一蹴而就”。

延展

改變1：逐步取消區(qū)政府

多位相關(guān)人士還對本報記者確認，在《深圳綜合配套改革試驗總體方案》中，明確深圳將“探索城市行政區(qū)劃及管理體制上改革”，即“適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃，推進精簡行政層級改革試點，實現(xiàn)一級政府三級管理，創(chuàng)新現(xiàn)代城市管理模式”。

現(xiàn)有中國城市的行政層次均為“兩級政府、四級管理”，即市政府、區(qū)政府、街道辦、社區(qū)，前兩者為行政政府，后兩級則為政府派出機構(gòu)。根據(jù)規(guī)劃，深圳將逐步取消區(qū)政府，將其也改為政府派出機構(gòu)。

對于撤銷區(qū)級政府帶來的人事變動，本報記者所接觸的人士均未正面回應(yīng)。如樂正就表示，“區(qū)長們依然會工作，級別不會發(fā)生改變，只是名號可能有所不同”。馬敬仁則透露，按照現(xiàn)有部署，深圳將采取“兩級政府、三級管理”作為過渡模式，即將街道辦和社區(qū)合并管理。

深圳市委書記劉玉浦曾表示，深圳將通過為期5年的改革，到2013年建立全新的公共服務(wù)型政府，這一時間表比全國目標(biāo)提前7年。

改變2：特區(qū)覆蓋“關(guān)內(nèi)外”

此外，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》中還提及將“深圳經(jīng)濟特區(qū)”覆蓋整個深圳行政區(qū)劃，這意味著在深圳持續(xù)20年的“一市兩法”局面將會改變。

深圳人習(xí)慣用“關(guān)內(nèi)”“關(guān)外”區(qū)分是否為深圳經(jīng)濟特區(qū)。“關(guān)內(nèi)”包括羅湖區(qū)、福田區(qū)、南山區(qū)、鹽田區(qū)，“關(guān)外”則包括寶安區(qū)、龍崗區(qū)、光明新區(qū)。目前深圳市人大通過的所有涉及深圳經(jīng)濟特區(qū)的地方性立法均只適用于“關(guān)內(nèi)”。樂正表示，這一現(xiàn)象雖然在現(xiàn)實中已經(jīng)逐步被突破，但關(guān)內(nèi)外的劃分依然給深圳發(fā)展帶來了制度性的障礙。

樂正還透露，雖然將“關(guān)外”劃為特區(qū)在方案中有所涉及，“但是這個不是短期的問題，不會很快實現(xiàn)。”

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