從“獨(dú)木橋”到“立交橋”——公務(wù)員職務(wù)與職級并行改革觀察
解讀“并行”：從奔頭到干頭
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幾年來，從縣以下機(jī)關(guān)先行實(shí)施，到部分省區(qū)全面試點(diǎn)，再到即將正式全面鋪開，公務(wù)員職務(wù)與職級并行的改革實(shí)踐終于結(jié)成制度成果，即將發(fā)揮更大效果
近日，中共中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），正式提出將公務(wù)員職務(wù)與職級分設(shè)、脫鉤，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響。這一規(guī)定的出臺，意味著很多沒有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，在符合相關(guān)條件情況下，可以正常晉升職級和提升待遇。外界普遍認(rèn)為，這是我國公務(wù)員制度改革加速前進(jìn)邁出的一大步。
黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，深化公務(wù)員分類改革、推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度。幾年來，從縣以下機(jī)關(guān)先行實(shí)施，到部分省區(qū)全面試點(diǎn)，再到即將正式全面鋪開，公務(wù)員職務(wù)與職級并行的改革實(shí)踐終于結(jié)成了制度成果，即將發(fā)揮更大效果。
從“獨(dú)木橋”到“立交橋”
建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，是完善公務(wù)員制度的重要內(nèi)容，是干部制度的一項(xiàng)改革。而涉及人數(shù)大、與公務(wù)員切身利益密切相關(guān)，更是此次《規(guī)定》引起高度關(guān)注的主要原因。
《規(guī)定》的適用對象包括全部公務(wù)員和“參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）中除工勤人員以外的工作人員，參照本規(guī)定執(zhí)行”。因此可以推斷，此次改革涉及幾乎所有公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的單位人員。而根據(jù)《2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)字，全國有719萬公務(wù)員，其中縣以下機(jī)關(guān)單位公務(wù)員數(shù)約占 60%，鄉(xiāng)科級及以下人員大約占 76.7%。涉及人數(shù)廣，尤其涉及廣泛的基層公務(wù)員，讓此次《規(guī)定》成為關(guān)注的焦點(diǎn)。
在現(xiàn)代公務(wù)員管理體系中，職務(wù)、職級、待遇是職場中的三個(gè)關(guān)鍵詞，與公務(wù)員的切身利益密切相關(guān)。一般來說，職務(wù)是指公務(wù)員所具有的頭銜稱謂，主要體現(xiàn)工作能力和職責(zé)大小，如各級政府的主要負(fù)責(zé)人等。職級則是工作的資歷。從功能上來看，二者的區(qū)別在于，職務(wù)的設(shè)置給公務(wù)員帶來權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)，職級的設(shè)置給公務(wù)員帶來物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足。
職務(wù)和職級直接決定著公務(wù)員的待遇。公務(wù)員待遇一般分為政治待遇、工作待遇、經(jīng)濟(jì)待遇三種類型。政治待遇主要包括參加會(huì)議、看文件等。工作待遇主要包括辦公條件、交通補(bǔ)助和職務(wù)消費(fèi)等。經(jīng)濟(jì)待遇主要包括工資、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老金等。
中國行政體制改革研究會(huì)研究部主任胡仙芝介紹，目前我國公務(wù)員晉升主要體現(xiàn)在職務(wù)變化。職級的變化則主要依照“幾年進(jìn)一級”的標(biāo)準(zhǔn)，工資等隨著職級相應(yīng)做調(diào)整。而在現(xiàn)實(shí)中，職務(wù)與職級的聯(lián)系過于緊密，讓職務(wù)晉升成為公務(wù)員最大的激勵(lì)和職業(yè)發(fā)展的唯一階梯。
“政治待遇與工作待遇由職務(wù)來決定是具有合理性的，但是，經(jīng)濟(jì)待遇也由職務(wù)決定則不具有合理性。”胡仙芝分析，推行職務(wù)與職級并行，職級將成為公務(wù)員工資增長和職級晉升的另一個(gè)通道，讓晉升渠道由“獨(dú)木橋”變?yōu)?ldquo;雙通道”“立交橋”，使公務(wù)員干好有出路、發(fā)展有空間、待遇有保障，為激勵(lì)公務(wù)員群體擔(dān)當(dāng)作為提供制度保障。
破解公務(wù)員成長“天花板”
有評論指出，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行，實(shí)質(zhì)是適度分離職務(wù)與職級過于緊密的聯(lián)系，使職級真正成為公務(wù)員一條獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展階梯，讓那些不能晉升職務(wù)的公務(wù)員，也可以通過晉升職級獲得合理的待遇和尊嚴(yán)。
通過推動(dòng)職級與職務(wù)并行，讓公務(wù)員上升通道更暢通，待遇更有保障，是此次《規(guī)定》將要解決的難題。
在我國，基層公務(wù)員占公務(wù)員總數(shù)2/3以上，廣泛分布于各級黨政機(jī)構(gòu)中，直接面對并服務(wù)群眾。但是，如此龐大的群體上升通道極為有限，職務(wù)晉升歷程往往十分漫長，大多數(shù)基層公務(wù)員到退休也往往止步于科員、副主任科員。不少公務(wù)員在基層干了二三十年，待遇上不去，個(gè)人也得不到成就感，不免對職業(yè)生涯心生遺憾。
除了晉升通道之外，待遇問題也影響著部分公務(wù)員的工作狀態(tài)。國家行政學(xué)院博士后趙子建曾發(fā)表文章指出：“據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在各地公務(wù)員工資的4個(gè)組成部分中，職務(wù)工資約占20%，級別工資約占25%，地區(qū)附加津貼約占45%，各種補(bǔ)貼約占10%。”也就是說，級別工資僅占各地公務(wù)員工資的兩成多。
上升渠道和待遇制度的不完善，給基層公務(wù)員隊(duì)伍帶來一系列問題，如基層公務(wù)員缺乏對個(gè)人工作價(jià)值的認(rèn)知；因晉升空間小缺乏對職業(yè)發(fā)展的規(guī)劃造成工作懈怠；工資待遇低導(dǎo)致優(yōu)秀人才流失，基層隊(duì)伍不穩(wěn)定；主觀能動(dòng)性不足，公共服務(wù)效率不高；等等。
此次出臺的《規(guī)定》對上升渠道進(jìn)行了明確，公務(wù)員晉升職級，應(yīng)當(dāng)在職級職數(shù)內(nèi)逐級晉升，并且具備相應(yīng)的基本條件與資格。公務(wù)員晉升職級應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實(shí)績和資歷等因素綜合考慮，不是達(dá)到最低任職年限就必須晉升，也不能簡單按照任職年限論資排輩。
《規(guī)定》同時(shí)指出，公務(wù)員根據(jù)所任職級執(zhí)行相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)，享受所在地區(qū)（部門）相應(yīng)職務(wù)層次的住房、醫(yī)療、交通補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)等待遇。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)且兼任職級的公務(wù)員，按照就高原則享受有關(guān)待遇。
“職務(wù)與職級并行，對公務(wù)員的晉升和薪酬將產(chǎn)生重大的激勵(lì)。”在國家行政學(xué)院教授竹立家看來，實(shí)施職務(wù)與職級并行以后，雖然退休的時(shí)候只是個(gè)科長，但是職級可能很高；即便不當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，只要好好工作，到了一定年限以后，也可以享受相應(yīng)的待遇。
而通過職務(wù)與職級并行，真正實(shí)現(xiàn)干部能上能下，也是此次《規(guī)定》的一大亮點(diǎn)。《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，不能勝任職位職責(zé)要求的公務(wù)員、年度考核被確定為不稱職等次的公務(wù)員、受到降職處理或者撤職等處分的公務(wù)員將降低職級。這一方面可以真正解決部分基層公務(wù)員為官不正、為官不為、為官亂為的現(xiàn)象，另一方面也疏通了年富力強(qiáng)、廉潔有為、積極進(jìn)取基層公務(wù)員的上升渠道。
推動(dòng)形成干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍
事實(shí)上，此次《規(guī)定》出臺之前，從中央到地方均經(jīng)歷了反復(fù)醞釀。中央逐步推進(jìn)的改革設(shè)計(jì)、多地對基層公務(wù)員試點(diǎn)的探索，為職務(wù)與職級并行的全面落地奠定了基礎(chǔ)、提供了經(jīng)驗(yàn)。
2014年12月2日，中央審議通過的《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》指出，要在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，實(shí)現(xiàn)基層公務(wù)員職務(wù)與職級“雙向晉升”，增強(qiáng)職級對工資待遇的影響，調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員的積極性。這一改革的核心要義在于“職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤”，改變工資待遇提高主要靠職務(wù)晉升的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)“不升官”也能漲工資。
2014年，中央在4個(gè)省選擇4個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)工作。一年的試點(diǎn)驗(yàn)證了公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的可操作性。后經(jīng)過中央批準(zhǔn)，2015年開始全國縣以下機(jī)關(guān)統(tǒng)一實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行的制度。
此后，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等5省份陸續(xù)開展推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的試點(diǎn)工作。2016年12月，國務(wù)院明確在天津、山東、湖北、四川的部分省市以及教育部等部機(jī)關(guān)開展公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度試點(diǎn)。
云南省安寧市是較早實(shí)施縣級以下職務(wù)與職級并行的試點(diǎn)城市，在推行過程中，按照干管權(quán)限采取集中審批、按季審批、分步實(shí)施的方法開展職級晉升，即2015年對符合職級晉升條件的機(jī)關(guān)公務(wù)員集中審批，2016年之后按季度對符合條件的機(jī)關(guān)公務(wù)員分批審批。
安寧市政府公布的試點(diǎn)情況成效顯示：安寧市自2015年執(zhí)行職務(wù)與職級并行制度以來，截至2019年，共計(jì)392名公務(wù)員晉升職級，占安寧市現(xiàn)有公務(wù)員總數(shù)的22.7%，其中晉升副科級職級38人，晉升正科級職級25人，晉升副處級職級320人，晉升正處級職級9人。
“以前是‘千軍萬馬擠獨(dú)木橋’，現(xiàn)在‘獨(dú)木橋’變成了‘雙車道’。”“現(xiàn)在就算是不‘當(dāng)官’，也一樣能體現(xiàn)職業(yè)價(jià)值。這項(xiàng)改革讓踏踏實(shí)實(shí)在基層工作的人享受到了改革紅利，心氣順了、干勁兒足了。”“除了經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠，還有一種人格上的尊重，感覺得到了組織的認(rèn)可、社會(huì)的承認(rèn)。”……在多個(gè)改革試點(diǎn)地區(qū)，不少基層公務(wù)員紛紛發(fā)出這樣的感嘆。
胡仙芝對試點(diǎn)成效給予積極評價(jià)，她認(rèn)為，這些實(shí)際做法對疏通公務(wù)員晉升的擁堵問題，起到了較好的激勵(lì)作用，有利于推動(dòng)形成干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。
守好底線、嚴(yán)明紅線
職務(wù)與職級并行，不僅紓解了基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)，長遠(yuǎn)而言，建立職級序列、暢通職級晉升通道之后，也必然會(huì)減少跑官買官等不當(dāng)作為的概率，凈化官場生態(tài)，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
良法善治重在落實(shí)。專家指出，《規(guī)定》要化為激勵(lì)公務(wù)員的一項(xiàng)正向制度，仍須守好底線、嚴(yán)明紅線：一是要端正對職務(wù)與職級的看法。二是不能讓職級晉升成為職務(wù)晉升的“附屬品”，低職務(wù)高職級須在現(xiàn)實(shí)中兌現(xiàn)；三是職級晉升不能“排排坐分果果”，嚴(yán)防論資排輩之風(fēng)、年資優(yōu)先之風(fēng)。
不過，也有不少基層公務(wù)員向《南方》雜志記者表示，由于縣以下公務(wù)員多生活在“熟人社會(huì)”，親朋好友等經(jīng)常根據(jù)一個(gè)人的工作崗位來判斷這個(gè)人“是否有能耐”“是否混得好”，進(jìn)而給予相應(yīng)的評價(jià)。至于個(gè)人職級，鮮為人知。
“職級對應(yīng)的是薪資差異，但差異應(yīng)該不大。相比物質(zhì)回報(bào)很多公務(wù)員更看重所處崗位帶來的職業(yè)成就感。”一名正科級公務(wù)員坦言。
而在具體實(shí)踐中，不少專家也對改革提出制度性期待：因?yàn)樯婕皩?shí)際待遇，推進(jìn)職務(wù)與職級并行的過程中，要防止少數(shù)公務(wù)員從“跑官”變“跑級”。
從新的職務(wù)與職級并行制度來看，年度考核結(jié)果影響晉升職級的任職年限政策，但在實(shí)際操作過程中，存在部分干部會(huì)以年齡偏大、臨近退休等原由為借口，請求單位或領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先考慮個(gè)人年度考核評為優(yōu)秀等次的情況，如此可以在退休前獲得更高的待遇保障。這無疑對同一年工作優(yōu)秀、符合評優(yōu)的干部造成負(fù)面影響，打擊了其他干部的積極性。
有公務(wù)員指出，在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的大背景下，實(shí)職干部承受的壓力和責(zé)任與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)不可相提并論，實(shí)職干部與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的待遇差距極小。如一級主任科員待遇可能會(huì)比擔(dān)責(zé)的實(shí)職科長待遇還要高，這樣的待遇體系可能影響實(shí)職干部履職擔(dān)當(dāng)作為的積極性。
對此，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授張翔建議，職務(wù)與職級并行制度應(yīng)服務(wù)于政府職能轉(zhuǎn)變，需要有配套機(jī)制：要強(qiáng)化對基層公務(wù)員的監(jiān)督機(jī)制，尤其是基層公務(wù)員的履職考核；優(yōu)化職務(wù)與職級并存制度下的權(quán)力運(yùn)行過程，避免在并存中存在尋租現(xiàn)象；加強(qiáng)基層公務(wù)員的職業(yè)精神教育，激活其在新制度下的工作積極性。
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