從宋朝公務(wù)員工資看公務(wù)員養(yǎng)廉的關(guān)鍵是什么
領(lǐng)工資是上班族最開心的事情，古代的人也是如此。如果問古代哪個(gè)朝代的公務(wù)員工資最高，那么宋朝公務(wù)員的工資當(dāng)仁不讓，可以說在歷代封建王朝中是最為優(yōu)厚的。清代學(xué)者趙翼在《廿二史札記》中驚呼：“宋制祿之厚。”但官員優(yōu)厚的待遇越來越成為國家財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，使得宋代無法革除的冗官之弊雪上加霜。冗官冗費(fèi)致使支出龐大，加大了財(cái)政壓力，加重了稅負(fù)，百姓不堪其苦。
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宋朝官員工資最高
宋朝政權(quán)開放，多數(shù)高官都是出身貧寒的讀書人，比如呂蒙正、范仲淹，盡管為官廉潔，生活卻富足奢華。呂蒙正退休后，在洛陽建有“園亭花木，日與親舊宴會”；范仲淹捐錢在家鄉(xiāng)修建“義莊”，贍養(yǎng)族人。蘇軾說自己“為窮之冠”，但事實(shí)上他收入頗豐、生活優(yōu)裕。蘇軾在給友人的信中說，他有現(xiàn)金“數(shù)百千”，他的兒子剛買了一座莊園，他自己在京師還有一些產(chǎn)業(yè)，變賣后湊錢“八百余千”。 北宋從晚唐五代的混亂局面中開辟出來，北宋統(tǒng)治者深知軍人掌握權(quán)力的危害性，于是努力提高文官的待遇，降低武將的地位和待遇。因而，宋朝文官待遇之高遠(yuǎn)超前代。著名作家二月河就曾指出，宋代的公務(wù)員工資是清代的10倍、漢代的6倍。
中國古代官員的俸祿有多種稱法，如月給、月俸、月錢等。俸祿主要有土地、實(shí)物、錢幣等形式。我國古代的俸祿制最早出現(xiàn)在西周，周公旦輔佐周武王所作《周禮》一書中，提到“祿位以馭其士”。漢代經(jīng)學(xué)大師鄭玄注釋道：“所謂‘祿’，若今月俸也。”戰(zhàn)國后“一般都已采用了俸祿制度”，且已普遍推行。商周時(shí)期，公卿大夫都有自己的封地采邑，將封地內(nèi)的經(jīng)濟(jì)收入扣除應(yīng)上繳天子的部分，剩下的就是實(shí)際俸祿。因此，商周時(shí)主要是以土地作為俸祿的支付形式，封地的大小就是俸祿多寡的標(biāo)準(zhǔn)。而春秋末年至隋唐之際，主要以實(shí)物作為官員俸祿的支付形式，其中以糧食作為實(shí)物支付的重要種類。唐代以后一直到明清時(shí)期，主要以貨幣發(fā)放給朝廷官員作為俸祿支付形式。
宋代官員的俸祿大體可分為“正俸”“加俸”“職田”三大類。據(jù)《宋史·職官志》記載，宰相、樞密使一級的高官，每月俸錢三百千 （即三百貫），春、冬服各綾二十匹、絹三十匹、綿百兩，祿粟月一百石；地方州縣官員，大縣（萬戶以上）縣令每月二十千，小縣縣令每月十二千，祿粟月五至三石。正俸之外，還有各種補(bǔ)貼，如茶、酒、廚料、薪、蒿、炭、鹽諸物、喂馬的草料及隨身差役的衣糧、伙食費(fèi)等，數(shù)量皆相當(dāng)可觀，都由政府埋單。這些福利補(bǔ)貼合起來蔚為壯觀，比月薪高多了。
宋真宗時(shí)外任官員不得攜帶家屬，而家屬的贍養(yǎng)費(fèi)則由官府財(cái)政供應(yīng)，月供米、面、羊等生活用品。此外，還有“公用錢”即招待費(fèi)，如節(jié)度使兼使相公用錢可高達(dá)兩萬貫，而且上不封頂，“用盡續(xù)給，不限年月”。公用錢之外，又有“職田”。諸路職官，各有“職田”，兩京、大藩府四十頃，次藩鎮(zhèn)三十五頃，直至邊遠(yuǎn)的小縣，尚有七頃。且“外官占田，多逾往制”，由佃戶租種，官員坐享其成。宋代“公用錢”借貸利息與“職田”的收入，除由部門長官支用外，大部分進(jìn)了部門“小金庫”，隔三差五發(fā)放給官吏們，成為官員收入的一部分。官員出差或赴任時(shí)，可以憑朝廷發(fā)的“給卷”在地方上白吃白住，甚至領(lǐng)用糧食、衣服等。
古時(shí)的一些朝代，官員還有一個(gè)重要的收入來源，那就是年終獎(jiǎng)。雖然年終獎(jiǎng)的叫法五花八門，但卻是官員收入中不可或缺的一部分。宋代官員也是有年終獎(jiǎng)的，但相對于平時(shí)按月領(lǐng)取的巨額工資來說，這些年終獎(jiǎng)可以說是微不足道的，像宰相級別的官員，每年從皇帝處得到的年終獎(jiǎng)也只有一些米面、肉、酒而已，而且少得可憐。年終獎(jiǎng)并不能算是官員的一項(xiàng)主要收入，最多就算是個(gè)業(yè)余的補(bǔ)貼罷了。
王安石深得宋神宗賞識。熙寧二年，王安石出任參知政事，次年又升任宰相。宋真宗大中祥符五年，官員首次大幅度加薪。宋仁宗嘉祐年間正式制定“祿令”，宰相、樞密使月俸三百貫，有人據(jù)當(dāng)時(shí)每石米價(jià)六七百文到一貫文折算，得出宰相的月薪近90000元人民幣。
大家熟知的包拯任職開封府時(shí)，頭上戴有三頂帽子，即龍圖閣直學(xué)士、尚書省右司郎中、權(quán)知開封府事。按宋仁宗嘉祐年間頒布的《嘉祐祿令》，包拯作為龍圖閣直學(xué)士，每年有1656貫的貨幣收入，還有10匹綾、34匹絹、2匹羅和100兩綿的實(shí)物收入。按《宋史·職官志》，包拯在開封府做第一把手，每月有30石月糧，其中包括15石米、15石麥。此外，每月還有20捆（每捆6.5公斤）柴禾、40捆干草、1500貫“公使錢”。另外，作為外任藩府的高級地方官，朝廷劃撥給包拯20頃職田，也就是2000畝耕地，允許他每年收租，并且無需納糧。這2000畝耕地按每畝租米一石估算，每年也有2000石米的進(jìn)項(xiàng)。再查《嘉祐祿令》，權(quán)知開封府事每月還有100貫的添支，每年冬天發(fā)給15秤（每秤7.5公斤）的木炭。總計(jì)包拯一年的各項(xiàng)收入：20856貫銅錢、2180石大米、180石小麥、10匹綾、34匹絹、2匹羅、100兩綿、15秤木炭、240捆柴禾、480捆干草。如果把包拯每年的各項(xiàng)實(shí)物收入都換成錢，當(dāng)時(shí)400文銅錢的購買力和現(xiàn)在250元人民幣的購買力相當(dāng)，21878貫銅錢合計(jì)1367萬元。由此可見，宋代官員俸祿有多高。
宋代對官員的優(yōu)厚亙古少有。優(yōu)厚的待遇不僅涉及高級官員，而且涉及中下層官員。所以宋代的科舉考試吸引了大批的人員參加，因?yàn)橐坏┛既�，士子的身份和�?jīng)濟(jì)條件便會迅速改變。“朝為讀書郎，暮登天子堂。”人生四大喜事“久旱逢甘霖，他鄉(xiāng)遇故知，洞房花燭夜，金榜題名時(shí)”的說法也出自宋代，這一切都是以官員的優(yōu)厚待遇為前提的。
宋朝官員退休待遇優(yōu)厚
退休養(yǎng)老制度古已有之。不過，由于歷史原因，古代的退休養(yǎng)老制度主要針對官員。古代的公務(wù)員也有一套退休養(yǎng)老制度，但不同歷史時(shí)期，制度有所不同，退休待遇也有所不同。宋朝對官員退休的待遇最為優(yōu)厚，有功之臣和高官一律給予全俸，另有名目繁多的賞賜，為歷朝之最。
宋代基本沿襲唐代官員70歲致仕的制度，如太宗時(shí)規(guī)定：“朝廷之制，七十致仕。”而對未到規(guī)定年齡、無特殊理由者，一般不得申請?zhí)崆爸率�。但是，對于一些官員因身體有病、不能堅(jiān)持正常工作者，或因仕途不得志、厭倦官場爭斗、自愿退居就閑者，可提前辦理致仕手續(xù)。在位官員要辦理退休手續(xù)時(shí)先寫出申請，稱表或札，經(jīng)所在州、府審批后再上交朝廷，以審查其在任職期間是否有貪贓行為，得到批準(zhǔn)后，便可領(lǐng)取由朝廷吏部告官院印發(fā)的致仕證書（告或敕），即算正式告老退休，可離職養(yǎng)老。由于宋代官員致仕年齡為70歲，因而官員們常把70歲稱作“引年”，“引年”便成為官員到期致仕的一個(gè)代名詞。
宋朝優(yōu)厚的待遇，使宋代官員很少有自愿致仕（退休）的，甚至有人為此不惜大肆賄賂吏部改年齡，以達(dá)到繼續(xù)留任的目的。為了鼓勵(lì)官員們按時(shí)致仕以及酬勞其從政功績和保證晚年生活所需，從宋太宗中期起便明文規(guī)定，退休官員可享受各種優(yōu)厚待遇，如俸祿、升轉(zhuǎn)官資、恩澤、恩例等。據(jù)《宋會要輯稿·職官》記載，宋代初年曾規(guī)定，致仕官員經(jīng)過朝廷正式批準(zhǔn)后，便可領(lǐng)取原俸祿的一半以養(yǎng)老。但對于有特殊情況者經(jīng)皇帝特批，也可在致仕后領(lǐng)取全俸。到了神宗熙寧年間，為了鼓勵(lì)官員在從政期間努力工作，為國家多做貢獻(xiàn)，降低了特賜全俸的官階要求，將賜俸與為官政績結(jié)合起來。因此，自宋神宗開始，只要官員在為官期間對國家或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定做出特殊貢獻(xiàn)者，文臣自承務(wù)郎（九品）以上、武官亦從三班使臣（九品）以上者可享受全俸而致仕。對無功績而有“過犯”被強(qiáng)迫致仕者不給俸祿。
宋代官員致仕后按其規(guī)定可升遷本官一資或一階。由于官階的高下是決定官員政治地位、經(jīng)濟(jì)收入的依據(jù)，所以升轉(zhuǎn)官階在官員的仕宦生涯中最為重要。宋代曾規(guī)定，在官員致仕以后，每次若遇到朝廷舉行大禮或皇帝登基、慶壽等大典時(shí)，仍能升轉(zhuǎn)一資或一階�！端螘嫺�·職官》記載，宋仁宗天圣年間“致仕官每遇覃恩，轉(zhuǎn)官加恩，與常朝官事體并同”。如仁宗時(shí)官員張存以吏部侍郎致仕，致仕后卻因朝廷舉行各種大典，適碰時(shí)機(jī)，屢次升遷，15年后晉升為禮部尚書。
“恩澤”待遇作為一種制度，正式形成于宋仁宗執(zhí)政時(shí)期，規(guī)定中高級官員致仕時(shí)還可再次享受到“恩蔭”特權(quán)。這種“恩蔭”下的“蔭補(bǔ)”制度，其實(shí)也是官吏制度方面的封建官員世襲制。規(guī)定四品以上文官和六品以上武官致仕時(shí)，可按照官品的高低“蔭補(bǔ)”（授給）一至三名近親子弟以低級官銜。五品到七品的文官和七品武官，致仕時(shí)如果不愿升轉(zhuǎn)本官資、階者，也可“蔭補(bǔ)”一名近親。這一官員致仕時(shí)蔭補(bǔ)親屬的規(guī)定，在宋代的法律上稱為“恩澤”制。由于對中高級官員這一“恩澤”制的推行，使宋代時(shí)文武官員致仕時(shí)蔭補(bǔ)入仕的子弟越來越多，結(jié)果官員逾退，冗官逾多。宋代的中高級官員退休，除享有“恩澤”外，還可享有“恩例”的待遇。“恩例”為官員退休時(shí)可自己“陳乞”，即提出申請，說明還有什么需要解決的困難和問題，一般情況下政府都會酌情給予幫助和解決的。由于“恩例”是視致仕官員的各種不同要求來規(guī)定的，所以各致仕官所得到的“恩例”不全相同。
北宋天禧元年，宰相王旦年已六旬，再次懇請真宗皇帝允許自己辭官回鄉(xiāng)安享晚年。皇帝趙恒決心為這位兩朝老臣提供一項(xiàng)優(yōu)厚的退休待遇，以表達(dá)對功臣的嘉賞和體恤。從23歲中進(jìn)士以后，王旦這位北宋名臣已經(jīng)為國家效力37年。朝中官員，多由他提拔舉薦，包括名動(dòng)天下的宰相寇準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)王旦年老體衰，無法繼續(xù)為政事憂心勞力。他多次提出辭職，但皇帝認(rèn)為朝政離不開這位老臣，不予批準(zhǔn)，特許他五日一上朝，凡遇大事則入朝參議。到了天禧元年，王旦實(shí)在堅(jiān)持不住了。這一年年初，他被加封為兗州太極觀奉上寶冊使，復(fù)加太尉兼侍中。但是當(dāng)王旦戴著這諸多頭銜去面見皇帝時(shí)，已經(jīng)要左右攙扶上殿。趙恒只好批準(zhǔn)了他的辭職請求，說：“朕剛要將大事托付給你，而你竟病成了這樣，如之奈何？”
為了優(yōu)恤老臣，趙恒決定給王旦一個(gè)特殊待遇。雖然王旦辭去了宰相之職，但太尉和玉清昭應(yīng)宮使的職位仍然保留，不必管理具體事務(wù)，只是掛名，可以每年領(lǐng)取相當(dāng)于宰相規(guī)格一半的俸祿。宋真宗讓王旦退休之后仍為玉清昭應(yīng)宮使，遂確定“祠祿”制度，即高官退休，可掛名管理皇家道觀的虛職，領(lǐng)取俸祿，所謂“佚老優(yōu)賢”。他們并不需要管理道教事務(wù)，甚至可以遠(yuǎn)離職位，自由居住生活。王旦退休的當(dāng)年九月初十，便病逝家中。宋真宗趙恒親臨祭奠，宣布三日不上朝，京城十日不許奏樂。王旦被追贈為太師、尚書令、魏國公，謚號“文正”。他的子、弟、侄、外孫、門客、學(xué)生十余人被授官，喪期滿后諸子又各進(jìn)一官。
這是宋朝優(yōu)待官員的“恩蔭”制度，即官員致仕，可以“恩蔭”子弟門客，授給他們低級的官銜。有的官員沒有子弟，便將“子弟門客”的身份標(biāo)價(jià)出售。令宋真宗始料未及的是，這一項(xiàng)本來是破格優(yōu)待的制度，迅速成為理所當(dāng)然的慣例，并且越來越成為國家財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，使得北宋無法革除的冗官之弊雪上加霜。宋徽宗時(shí)淮南轉(zhuǎn)運(yùn)使張根曾說，他掌管淮南20個(gè)州，每年上繳中央的財(cái)稅有3億文，這么多稅收僅僅只夠養(yǎng)活在洛陽城中養(yǎng)老的一小撮致仕大臣而已。
北宋有規(guī)定，失職或者犯罪的官員不能享受退休后的“恩養(yǎng)”，但是這種限制很快形同廢紙。官員的貪瀆成為常事。由于官員無論怎樣都能享受退休后的俸祿，北宋的吏治和官場風(fēng)氣越發(fā)敗壞。
為百官養(yǎng)廉而不斷加薪
北宋實(shí)行官員高薪制，目的在于養(yǎng)廉。這在北宋皇帝及其有作為大臣的心目中是十分明確的。正如宋太宗所說：“廩祿之制，宜從優(yōu)異，庶幾豐泰，責(zé)之廉隅。”因此，北宋從宋太祖至宋徽宗，曾為百官養(yǎng)廉而不斷增加俸祿。北宋少數(shù)官員也曾提出高薪養(yǎng)廉問題，如范仲淹在“慶歷新政”施政綱領(lǐng)中就提出，“養(yǎng)賢之方，必先厚祿，祿厚然后可以責(zé)廉隅……然后可以責(zé)其廉節(jié)，督其善政，有不法者，可廢可誅”。
王安石在“熙寧變法”期間，不僅增加了官俸，而且發(fā)了“吏祿”。官與吏習(xí)慣上通稱官吏，但在宋代，官與吏職能尊卑有嚴(yán)格區(qū)別。官由朝廷除授，籍在仕版，考核升遷管理之權(quán)在朝廷，且按朝廷規(guī)定的祿格領(lǐng)取俸祿；吏或出于招募，或應(yīng)于差役，是各級官府及其下屬部門的各類辦事、管理人員，無俸祿，靠克扣、受賄和侵漁百姓為生�！端问贰穼豪�、贓吏尤其是獄吏、倉吏、府吏等貪贓掊克乃至致死人命等惡行多有揭露。如熙寧三年八月，宋神宗發(fā)現(xiàn)倉吏侵克欺盜軍糧嚴(yán)重，因而下令創(chuàng)立“倉法”，或稱“重祿法”，本著“增祿不厚，不可責(zé)其廉謹(jǐn)”的指導(dǎo)思想，首先給倉吏以厚祿，歲額一萬八千九百貫。但同時(shí)立法對贓賄者施以重罰：給祿之后，如再侵克受賄，“計(jì)贓錢不滿一百徒一年，每一百錢加一等；一千流二千里，每一千加一等，罪止流三千里……徒罪皆配五百里外牢城，流罪皆配千里外，滿十千即受贓為首者配沙門島”。此后，“倉法”逐步推及內(nèi)外吏，至熙寧六年正月，吏祿總額已達(dá)十七萬一千五百余貫。王安石曾向宋神宗表白：“吏胥祿廩薄，勢不得不求于民，非重法莫禁，以薄廩申重法，則法有時(shí)而屈。今取于民鮮，而吏知自重，此臣等推行之本意也。”意思是，胥吏工資太低不夠花，所以才向百姓克扣索賄，給他們發(fā)點(diǎn)工資，讓他們知道自重，就不會貪污了，地方政府就會達(dá)到清廉的效果。
王安石未免太過天真和樂觀。“倉法”剛剛實(shí)施時(shí)，胥吏確實(shí)懼怕法度，況且工資優(yōu)厚，所以貪污受賄的情況有所收斂。可惜好景不長，能潔身自愛的官員太少了。據(jù)《宋史紀(jì)事本末·王安石變法》中的記載，“然良吏實(shí)寡，賕取如故”。更嚴(yán)重的是，即使有“厚祿”，但貪婪的官員并不滿足，因?yàn)楹竦摏]有貪污錢財(cái)來得又多又快。連王安石也不得不承認(rèn)：“今吏之祿可謂厚矣，然未及昔日取民所得之半也”。
宋代李新在《上皇帝萬言書》中說：“廉吏十一，貪吏十九。”可見貪者之多。宋代有名的巨奸有好幾個(gè)，如王欽若、丁渭、蔡京、秦檜、丁大全、賈似道，而其中最貪婪、最狡猾、罪惡最大的莫過于秦檜。他在宋高宗朝，兩踞相位，前后獨(dú)掌大權(quán)達(dá)19年。這19年間，他公開賣官鬻爵，敞開大門納賄，以致富可敵國。《宋史·秦檜傳》記載：“（秦檜）開門受賄，富敵于國，外國珍寶，死猶及門。”可見數(shù)額之巨。
蔡京也是奢侈無度。宋代羅大經(jīng)《鶴林玉露》中記載了一個(gè)故事，可以從一個(gè)側(cè)面反映出蔡家飲食的奢侈靡費(fèi)。有人在汴梁買了一個(gè)女人做妾，據(jù)說這人是蔡京家做包子的廚娘。一天，主人讓她做包子，她卻說不會。主人問她，作為蔡太師家包子廚的廚娘為什么不會做包子時(shí)，該女子回答說：“我是包子廚房里專門切蔥絲的人。”切蔥絲都有專門的傭人，想象一下廚房里該有多少奴仆？
在經(jīng)濟(jì)條件許可的情況下，適當(dāng)增加官吏俸祿，保障并提高其生活水平，是必要的，但如果把它作為防貪養(yǎng)廉的手段，認(rèn)為“祿厚則人知自重”“高俸以養(yǎng)廉”，便陷入了認(rèn)識上的誤區(qū)。事實(shí)證明，宋代的高俸制并沒有“養(yǎng)”出官吏們的廉。
宋代高薪養(yǎng)廉的啟示
“頒俸祿以養(yǎng)廉，禁賄賂以防奸。”厚俸以養(yǎng)廉，從總體上看具有一定的合理性。養(yǎng)廉的目的是絕貪，最終提高政府的行政能力，從而鞏固政權(quán)。在法定的厚祿中，官員的基本需求在法定范圍內(nèi)得到了滿足，無疑可以抑制其追求法定范圍以外的貪掠，從總體看有助于官吏廉潔自律。但人的本性是貪婪的，再多的養(yǎng)廉銀也不能滿足其無限膨脹的私欲。能夠約束貪婪之心和腐敗行為的只有制度。封建專制社會沒有監(jiān)督的中央集權(quán)是官員腐敗的根源，這個(gè)根源不除，再嚴(yán)厲的懲罰和再優(yōu)厚的養(yǎng)廉銀都沒用。只有在嚴(yán)格管理的同時(shí)，適當(dāng)?shù)靥岣吖賳T的俸祿，即約束與激勵(lì)相結(jié)合，才是行之有效的方法。
以史為鑒，可以知興替。有關(guān)專家指出，宋代高薪養(yǎng)廉的教訓(xùn)告訴我們，俸祿關(guān)乎財(cái)政、稅負(fù)、廉政等各方面。“爾俸爾祿，民脂民膏”，講求俸以養(yǎng)廉，需要綜合為治。一方面要尊其位、厚其祿，保障人才清正為官之所需；另一方面要嚴(yán)格控制俸祿支出在財(cái)政中的份額，不可導(dǎo)致稅負(fù)太重。
要發(fā)揮俸祿對于廉政的重要作用，需要建立合理的俸祿制度。官員俸祿水平偏高，會加重國家財(cái)政負(fù)擔(dān)；俸祿水平偏低，會影響官員的積極性；俸祿水平過于低下，官員生活拮據(jù)，就會導(dǎo)致貪風(fēng)盛行殃及百姓。根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平確定合理的俸祿量，使官吏的治績與其俸祿所得達(dá)到相對的平衡，使俸祿的支出與國家府庫收入相符，才有利于維護(hù)官僚隊(duì)伍的穩(wěn)定與廉潔，實(shí)現(xiàn)真正意義上的俸以養(yǎng)廉。
歷史證明養(yǎng)廉的關(guān)鍵，在于將俸祿的標(biāo)準(zhǔn)、收支及監(jiān)督納入法律的范圍內(nèi)，給俸祿配之以法律的制度保障，用法律來規(guī)范俸祿，杜絕法外支俸。廉政問題是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，俸祿只是其中條件之一，合理的俸祿制度只有依靠法律的保障，并與考官之法、考課之法、監(jiān)察之法等法律制度相結(jié)合，才能發(fā)揮俸以養(yǎng)廉的目的，實(shí)現(xiàn)官僚隊(duì)伍的穩(wěn)定與廉潔。
我們在討論俸祿與廉政問題時(shí)，不要忽略了人自身的作用。官吏廉潔奉公，不為俸祿厚薄等外界環(huán)境所動(dòng)搖的一個(gè)關(guān)鍵因素在于個(gè)人的內(nèi)在修為。蘇轍就曾指出：“若朝廷誠患吏貪，但使官得其人，則吏之受賕，自有分限。若猶未也，則雖重祿深法，不能禁矣。”因此，選用品行好的人為官對于養(yǎng)廉尤為重要。為政在人，保持官吏的較高素質(zhì)，培養(yǎng)官員廉潔自律意識，才能防止貪污腐敗的滋生，才更有助于維持官員隊(duì)伍的穩(wěn)定，發(fā)揮官員在治國理政方面的積極作用。
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