2016江蘇公務(wù)員申論熱點(diǎn)：耕地“占補(bǔ)平衡”怪象多
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耕地占補(bǔ)平衡是我國法律規(guī)定的占用耕地補(bǔ)償制度，也是堅(jiān)守18億畝耕地紅線的重要舉措。但近年來，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和各類建設(shè)用地需求的增加，該制度落實(shí)越發(fā)艱難。記者前不久在湖南采訪了解到，由于儲備的土地資源顯著減少，不少地方打起了林地的主意，甚至通過毀林開墾的方式來實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”。
【深度分析】
占林地補(bǔ)耕地的“數(shù)字游戲”
記者在懷化市中方縣聶家村鄉(xiāng)聶家村看到，一處山頭被“涇渭分明”地分割成兩部分，一邊是被灌木和草叢覆蓋的林地，一邊是有機(jī)耕道和水池等配套設(shè)施的梯土地。盡管旁邊的一塊石碑上明確寫著“土地開發(fā)項(xiàng)目，新增耕地19.88公頃”，但梯土地里實(shí)際種植的卻是林業(yè)作物油茶。
芷江縣楊公廟鄉(xiāng)大興田村也存在同樣情況，當(dāng)?shù)貒敛块T在這個距縣城一個半小時車程、海拔500米的山村花了五六十萬開墾的100多畝耕地，前兩年種的是玉米，但最終被某企業(yè)流轉(zhuǎn)后種上了柚子樹。
大興田村村民龔小安告訴記者，由于大量勞動力外出務(wù)工，種植糧食等農(nóng)作物根本就無人打理。而種林業(yè)作物不僅無需打理，效益還高得多。以杉樹為例，只要經(jīng)過15年生長期每畝就有1萬多元收益。“村里基本上都是種杉樹、馬尾松和柚子。如果給我一塊耕地，我肯定愿意種杉樹。”龔小安說。
對于這種“田種樹”的現(xiàn)象，國土部門并非不知情，但他們也顯得無能為力。中方縣國土局副局長向忠文無奈地說，在遵守當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門相關(guān)規(guī)定的前提下，能夠找到這么一塊地來開墾已經(jīng)很不容易了。
他同時承認(rèn)，對農(nóng)民來說，山區(qū)開墾出來的耕地用來種糧食確實(shí)不劃算。芷江縣國土局土地儲備中心主任李興表示，開墾成耕地后，農(nóng)民要種什么，根本約束不了，而且可能出現(xiàn)“種樹發(fā)糧補(bǔ)”現(xiàn)象，甚至一塊地既有林權(quán)證又有土地經(jīng)營權(quán)證。
按照占補(bǔ)平衡的相關(guān)規(guī)定，只要在開墾成耕地后的兩年內(nèi)種植農(nóng)業(yè)作物，項(xiàng)目就算驗(yàn)收合格。此時數(shù)據(jù)庫里會將其更新為“耕地”，并保持?jǐn)?shù)年時間。“至于驗(yàn)收合格后是種樹或是拋荒，我們就不管了。”一位國土部門人士告訴記者。
對此，包括國土部門在內(nèi)的一些基層工作者都直言不諱地稱之為“數(shù)字游戲”。“占了一畝耕地，拿一畝林地來補(bǔ)，結(jié)果補(bǔ)充的耕地事實(shí)上還是林地，唯一變化的就是數(shù)據(jù)庫里的數(shù)據(jù)。”一位受訪者表示。
這樣的做法可謂“三方受益、一方受損”：對國土部門來說，完成了占補(bǔ)平衡任務(wù);對林業(yè)部門來說，不用自己掏錢就能改善林地條件;對農(nóng)民來說，經(jīng)過整理的土地能流轉(zhuǎn)出更好的價格。但對于國家來說，維護(hù)18億畝耕地紅線、保障糧食安全的目標(biāo)，卻被大大打了折扣。
毀林開墾時有發(fā)生
近年來，通過毀林開墾來完成占補(bǔ)平衡任務(wù)的現(xiàn)象已經(jīng)成為全國較為普遍性的問題。據(jù)2014年國家林業(yè)局開展的全國林地管理情況檢查，各類違法違規(guī)占用林地項(xiàng)目比上年增加7.1%。在今年第一季度為期兩個月的林地清查專項(xiàng)行動中，排查出的非法侵占林地案件多達(dá)17270起，違法違規(guī)面積31276公頃。這其中不少都是為了占補(bǔ)平衡而被毀林開墾。
去年8月，國家林業(yè)局和湖南省林業(yè)廳在瀏陽市開展林地管理情況檢查時，通過遙感數(shù)據(jù)和實(shí)地對照檢查，發(fā)現(xiàn)該市古港鎮(zhèn)高聯(lián)村2013年土地開發(fā)項(xiàng)目非法占用國家級公益林7.6146公頃。事發(fā)后，瀏陽市分管副市長向國家林業(yè)局作了當(dāng)面檢討，瀏陽市國土和林業(yè)系統(tǒng)多名領(lǐng)導(dǎo)干部受到處分，當(dāng)?shù)匾矊Ρ徽剂值剡M(jìn)行了造林復(fù)綠等補(bǔ)救措施。
此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)購買建設(shè)用地指標(biāo)盡管并不違法，但同樣加劇了林地和耕地的矛盾。
去年，張家界市永定區(qū)在清安坪鄉(xiāng)違規(guī)占用林地37.8公頃。據(jù)村民介紹，當(dāng)?shù)貢r常發(fā)生水土流失，一遇下雨，山上的雨水就帶著泥土往下滾。為此，青安坪鄉(xiāng)還大規(guī)模進(jìn)行石漠化綜合治理。永定區(qū)國土局副局長張孝平告訴記者，由于永定區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，建設(shè)用地指標(biāo)用不完，便將其賣給長沙市，然后再在區(qū)內(nèi)開墾出與指標(biāo)面積相符的耕地作為補(bǔ)充。
記者在采訪中還聽到兩個很能表現(xiàn)“林耕矛盾”和地方政府占地沖動的典型例子。湖南某地一位國土局領(lǐng)導(dǎo)曾半開玩笑地說，國土部門最希望發(fā)生森林火災(zāi)，因?yàn)檫@樣一來就能名正言順占用林地。而在湖南西部某市，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門在因一個土地開發(fā)項(xiàng)目解釋森林法相關(guān)規(guī)定時，被一位市領(lǐng)導(dǎo)斥責(zé)“我是讓你想法，不是讓你普法”。
資源不足須反思，政策方向應(yīng)調(diào)整
生態(tài)文明建設(shè)是長久之計(jì)。一方面，根據(jù)規(guī)劃，我國森林覆蓋率要從目前的21.63%，提高到2050年的26%，林地保有量不少于46.8億畝。另一方面，耕地必須嚴(yán)守18億畝紅線。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，一個要增加，一個要死守，兩者矛盾不可避免，出路在于反思之前的做法，及時調(diào)整政策方向。
有專家指出，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻的一個重要原因，是我國特有的“半城鎮(zhèn)化”模式。在這種模式下，由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工生活后，其原先在農(nóng)村的居住地不能有效退出，造成普遍的“兩頭占地”現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)表明，全國目前有10%～20%的宅基地為閑置狀態(tài)，部分地區(qū)甚至高達(dá)30%。
“山下田荒蕪、山上砍樹忙。”懷化市林業(yè)局調(diào)研員楊維球認(rèn)為，事實(shí)證明，通過林地補(bǔ)償耕地的做法已經(jīng)偏離了保護(hù)耕地、保障糧食安全的政策初衷。他建議，與其將每畝數(shù)千元的土地整理資金用于占補(bǔ)平衡的新增耕地開墾，不如將其用在既有耕地的中低產(chǎn)田改造和治理拋荒田上，通過提升質(zhì)量和單產(chǎn)潛能來保障糧食安全。
“對于一些市州來說，如果不去開墾林地，占補(bǔ)平衡這項(xiàng)政策可以說已經(jīng)到了難以為繼的地步。”一位國土部門人士告訴記者，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，湖南的國土面積有61%都是林地，未利用地的比例僅有0.3%，而目前除了林地有被占的趨勢外，一些濕地也有被占風(fēng)險。這位受訪者建議，國家應(yīng)改目前的區(qū)域平衡為全國性平衡，將全國范圍內(nèi)的未利用地進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)后作為后備資源。
湖南省林業(yè)廳資源林政處處長蒲少華認(rèn)為，占補(bǔ)平衡政策短期內(nèi)難有調(diào)整，林地被占用的趨勢可能還將加劇，必須對其進(jìn)行嚴(yán)格控制和規(guī)范。比如，懷化市就規(guī)定了幾條底線：一是生態(tài)公益林、有林地和退耕還林地不能占;二是坡度25度以上林地不能占;三是不能將指標(biāo)轉(zhuǎn)賣給其他市州。
蒲少華建議，將耕地保護(hù)和林地保護(hù)列入對地方主要領(lǐng)導(dǎo)的考核，每年進(jìn)行審查。“現(xiàn)在這個責(zé)任是國土部門和林業(yè)部門在承擔(dān)，如果地方主要領(lǐng)導(dǎo)拍板要搞，具體部門很難阻止。”
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【背景鏈接】耕地占補(bǔ)平衡是我國法律規(guī)定的占用耕地補(bǔ)償制度，也是堅(jiān)守18億畝耕地紅線的重要舉措。但近年來，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和各類建設(shè)用地需求的增加，該制度落實(shí)越發(fā)艱難。記者前不久在湖南采訪了解到，由于儲備的土地資源顯著減少，不少地方打起了林地的主意，甚至通過毀林開墾的方式來實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”。
占林地補(bǔ)耕地的“數(shù)字游戲”
記者在懷化市中方縣聶家村鄉(xiāng)聶家村看到，一處山頭被“涇渭分明”地分割成兩部分，一邊是被灌木和草叢覆蓋的林地，一邊是有機(jī)耕道和水池等配套設(shè)施的梯土地。盡管旁邊的一塊石碑上明確寫著“土地開發(fā)項(xiàng)目，新增耕地19.88公頃”，但梯土地里實(shí)際種植的卻是林業(yè)作物油茶。
芷江縣楊公廟鄉(xiāng)大興田村也存在同樣情況，當(dāng)?shù)貒敛块T在這個距縣城一個半小時車程、海拔500米的山村花了五六十萬開墾的100多畝耕地，前兩年種的是玉米，但最終被某企業(yè)流轉(zhuǎn)后種上了柚子樹。
大興田村村民龔小安告訴記者，由于大量勞動力外出務(wù)工，種植糧食等農(nóng)作物根本就無人打理。而種林業(yè)作物不僅無需打理，效益還高得多。以杉樹為例，只要經(jīng)過15年生長期每畝就有1萬多元收益。“村里基本上都是種杉樹、馬尾松和柚子。如果給我一塊耕地，我肯定愿意種杉樹。”龔小安說。
對于這種“田種樹”的現(xiàn)象，國土部門并非不知情，但他們也顯得無能為力。中方縣國土局副局長向忠文無奈地說，在遵守當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門相關(guān)規(guī)定的前提下，能夠找到這么一塊地來開墾已經(jīng)很不容易了。
他同時承認(rèn)，對農(nóng)民來說，山區(qū)開墾出來的耕地用來種糧食確實(shí)不劃算。芷江縣國土局土地儲備中心主任李興表示，開墾成耕地后，農(nóng)民要種什么，根本約束不了，而且可能出現(xiàn)“種樹發(fā)糧補(bǔ)”現(xiàn)象，甚至一塊地既有林權(quán)證又有土地經(jīng)營權(quán)證。
按照占補(bǔ)平衡的相關(guān)規(guī)定，只要在開墾成耕地后的兩年內(nèi)種植農(nóng)業(yè)作物，項(xiàng)目就算驗(yàn)收合格。此時數(shù)據(jù)庫里會將其更新為“耕地”，并保持?jǐn)?shù)年時間。“至于驗(yàn)收合格后是種樹或是拋荒，我們就不管了。”一位國土部門人士告訴記者。
對此，包括國土部門在內(nèi)的一些基層工作者都直言不諱地稱之為“數(shù)字游戲”。“占了一畝耕地，拿一畝林地來補(bǔ)，結(jié)果補(bǔ)充的耕地事實(shí)上還是林地，唯一變化的就是數(shù)據(jù)庫里的數(shù)據(jù)。”一位受訪者表示。
這樣的做法可謂“三方受益、一方受損”：對國土部門來說，完成了占補(bǔ)平衡任務(wù);對林業(yè)部門來說，不用自己掏錢就能改善林地條件;對農(nóng)民來說，經(jīng)過整理的土地能流轉(zhuǎn)出更好的價格。但對于國家來說，維護(hù)18億畝耕地紅線、保障糧食安全的目標(biāo)，卻被大大打了折扣。
毀林開墾時有發(fā)生
近年來，通過毀林開墾來完成占補(bǔ)平衡任務(wù)的現(xiàn)象已經(jīng)成為全國較為普遍性的問題。據(jù)2014年國家林業(yè)局開展的全國林地管理情況檢查，各類違法違規(guī)占用林地項(xiàng)目比上年增加7.1%。在今年第一季度為期兩個月的林地清查專項(xiàng)行動中，排查出的非法侵占林地案件多達(dá)17270起，違法違規(guī)面積31276公頃。這其中不少都是為了占補(bǔ)平衡而被毀林開墾。
去年8月，國家林業(yè)局和湖南省林業(yè)廳在瀏陽市開展林地管理情況檢查時，通過遙感數(shù)據(jù)和實(shí)地對照檢查，發(fā)現(xiàn)該市古港鎮(zhèn)高聯(lián)村2013年土地開發(fā)項(xiàng)目非法占用國家級公益林7.6146公頃。事發(fā)后，瀏陽市分管副市長向國家林業(yè)局作了當(dāng)面檢討，瀏陽市國土和林業(yè)系統(tǒng)多名領(lǐng)導(dǎo)干部受到處分，當(dāng)?shù)匾矊Ρ徽剂值剡M(jìn)行了造林復(fù)綠等補(bǔ)救措施。
此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)購買建設(shè)用地指標(biāo)盡管并不違法，但同樣加劇了林地和耕地的矛盾。
去年，張家界市永定區(qū)在清安坪鄉(xiāng)違規(guī)占用林地37.8公頃。據(jù)村民介紹，當(dāng)?shù)貢r常發(fā)生水土流失，一遇下雨，山上的雨水就帶著泥土往下滾。為此，青安坪鄉(xiāng)還大規(guī)模進(jìn)行石漠化綜合治理。永定區(qū)國土局副局長張孝平告訴記者，由于永定區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，建設(shè)用地指標(biāo)用不完，便將其賣給長沙市，然后再在區(qū)內(nèi)開墾出與指標(biāo)面積相符的耕地作為補(bǔ)充。
記者在采訪中還聽到兩個很能表現(xiàn)“林耕矛盾”和地方政府占地沖動的典型例子。湖南某地一位國土局領(lǐng)導(dǎo)曾半開玩笑地說，國土部門最希望發(fā)生森林火災(zāi)，因?yàn)檫@樣一來就能名正言順占用林地。而在湖南西部某市，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門在因一個土地開發(fā)項(xiàng)目解釋森林法相關(guān)規(guī)定時，被一位市領(lǐng)導(dǎo)斥責(zé)“我是讓你想法，不是讓你普法”。
資源不足須反思，政策方向應(yīng)調(diào)整
生態(tài)文明建設(shè)是長久之計(jì)。一方面，根據(jù)規(guī)劃，我國森林覆蓋率要從目前的21.63%，提高到2050年的26%，林地保有量不少于46.8億畝。另一方面，耕地必須嚴(yán)守18億畝紅線。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，一個要增加，一個要死守，兩者矛盾不可避免，出路在于反思之前的做法，及時調(diào)整政策方向。
有專家指出，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻的一個重要原因，是我國特有的“半城鎮(zhèn)化”模式。在這種模式下，由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工生活后，其原先在農(nóng)村的居住地不能有效退出，造成普遍的“兩頭占地”現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)表明，全國目前有10%～20%的宅基地為閑置狀態(tài)，部分地區(qū)甚至高達(dá)30%。
“山下田荒蕪、山上砍樹忙。”懷化市林業(yè)局調(diào)研員楊維球認(rèn)為，事實(shí)證明，通過林地補(bǔ)償耕地的做法已經(jīng)偏離了保護(hù)耕地、保障糧食安全的政策初衷。他建議，與其將每畝數(shù)千元的土地整理資金用于占補(bǔ)平衡的新增耕地開墾，不如將其用在既有耕地的中低產(chǎn)田改造和治理拋荒田上，通過提升質(zhì)量和單產(chǎn)潛能來保障糧食安全。
“對于一些市州來說，如果不去開墾林地，占補(bǔ)平衡這項(xiàng)政策可以說已經(jīng)到了難以為繼的地步。”一位國土部門人士告訴記者，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，湖南的國土面積有61%都是林地，未利用地的比例僅有0.3%，而目前除了林地有被占的趨勢外，一些濕地也有被占風(fēng)險。這位受訪者建議，國家應(yīng)改目前的區(qū)域平衡為全國性平衡，將全國范圍內(nèi)的未利用地進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)后作為后備資源。
湖南省林業(yè)廳資源林政處處長蒲少華認(rèn)為，占補(bǔ)平衡政策短期內(nèi)難有調(diào)整，林地被占用的趨勢可能還將加劇，必須對其進(jìn)行嚴(yán)格控制和規(guī)范。比如，懷化市就規(guī)定了幾條底線：一是生態(tài)公益林、有林地和退耕還林地不能占;二是坡度25度以上林地不能占;三是不能將指標(biāo)轉(zhuǎn)賣給其他市州。
蒲少華建議，將耕地保護(hù)和林地保護(hù)列入對地方主要領(lǐng)導(dǎo)的考核，每年進(jìn)行審查。“現(xiàn)在這個責(zé)任是國土部門和林業(yè)部門在承擔(dān)，如果地方主要領(lǐng)導(dǎo)拍板要搞，具體部門很難阻止。”
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