公共基礎(chǔ)知識備考：當代中國政府與政治復習之公共行政
根據(jù)江蘇公務員考試大綱的規(guī)定：江蘇公務員公共基礎(chǔ)知識考試內(nèi)容包括：馬克思主義基本原理、毛澤東思想概論、中國特色社會主義理論體系、當代中國政府與政治、國家機關(guān)工作人員的職業(yè)道德、法律知識、語文基礎(chǔ)知識和公文寫作、經(jīng)濟知識和科技常識、中國近現(xiàn)代史、世界現(xiàn)代史及其他知識等。其他知識為2013年3月至2014年2月間發(fā)生的國際國內(nèi)重大事件等。
在近幾年的江蘇省考中，法律的比重開始下滑，100分鐘，20分法律，最高分值為當代中國政府與政治（包含時政），時政部分低于5分。而最后一大題，材料處理題，也與中國政府與政治有關(guān)。當代中國政府與政治在公共基礎(chǔ)知識中的重要性可見一斑。
1．公共行政與公共行政學
(1)“行政”是公共行政的基本概念 公共行政，通常稱行政管理，亦稱行政。行政中的“行”，是指執(zhí)行、推行；“政”，意即政事、國事。行政，就是執(zhí)掌政務、推行政令的意思，是指國家事務的管理活動。公共行政是指國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務的活動。其特點體現(xiàn)為：公共行政是以提供公共服務為目的的社會管理活動；公共行政是為國家政治統(tǒng)治服務的政治性活動；依法辦事是現(xiàn)代公共行政的本質(zhì)特征；社會民主是有效公共行政的基礎(chǔ)保證；公平原則是現(xiàn)代公共行政的出發(fā)點。
（2）政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)。政治是國家意志的表述，行政則是國家意志的執(zhí)行。政治和行政分離的理論是對19世紀80年代美國政府體制改革經(jīng)驗的概括和總結(jié)。
從馬克思主義的觀點看來，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟基礎(chǔ)服務的上層建筑。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。
（3）管理與行政 管理是伴隨人類社會產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動。國家產(chǎn)生以后，國家政務逐漸從混沌的社會事務中分離出來，并逐漸出現(xiàn)了以國家政務管理為主要職責的專門機構(gòu)和集團。但在國家的政務管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此而形成不同的管理主體和管理行為。行政與管理并非兩個對立的概念，管理是更大范圍的系統(tǒng)，行政是整個管理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，是眾多管理門類中最重要的門類之一。
公共行政是面向社會、服務大眾的公共管理活動。這種管理活動首先和主要地是由權(quán)威性的公共組織——政府來承擔和完成的。從這一意義上說，公共行政就是政府管理，公共行政學是研究政府的管理活動及其規(guī)律的科學。公共行政同非行政性的管理活動有一個顯著區(qū)別，即公共行政是一種以國家強制力為后盾的管理，是國家行政機關(guān)憑借國家法定權(quán)力、依法管理國家事務的管理活動。更多相關(guān)信息請關(guān)注 江蘇公務員考試 國家公務員考試 江蘇人事考試網(wǎng)
�。�4）立法、司法和行政 西方國家把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。西方國家實行“三權(quán)分立”制，我國實行人民代表大會制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權(quán)力的組織形式。在承認國家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。
�。�5）公共行政學 公共關(guān)行政學，一般稱行政管理學，又稱行政學。公共行政學是研究國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務的客觀規(guī)律的科學。它包括如下的要點：
公共行政主體是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)，即行政機關(guān)。在我國，公共行政主體是國務院和地方各級人民政府。理解國家行政機關(guān)與非國家行政機關(guān)的區(qū)分，其中有行政機關(guān)與權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的區(qū)別；行政機關(guān)與審判、檢察機關(guān)的區(qū)別；公安、監(jiān)察、司法行政機關(guān)與審判、檢察機關(guān)的區(qū)別。
公共行政的客體是國家事務、社會公共事務和行政機關(guān)的內(nèi)部事務。
公共行政活動的根本原則是依法管理。
國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務紛繁復雜、變化多端，往往令人難以捉摸。行政活動是具有規(guī)律性的，公共行政學的主要任務和根本目的就在于探討和發(fā)現(xiàn)這些規(guī)律性，形成科學理論，使行政活動建立在科學基礎(chǔ)之上，從而提高行政效率。
公共行政學是綜合性的學科。它同許多學科，尤其是同政治學、管理學、法學、社會學、歷史學等學科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。
公共行政學是由公共行政的基本范疇和原理所構(gòu)成的邏輯體系。這些基本的范疇和原理隨公共行政實踐的發(fā)展而不斷地補充和豐富；其內(nèi)在聯(lián)系也隨公共行政實踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，公共行政學的研究內(nèi)容是變化發(fā)展的，并不斷深化和擴展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善�；趯残姓䦟W研究對象的理解，公共行政學研究的主要內(nèi)容包括：公共行政學是一門科學；公共行政是一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的上層建筑；公共行政是由主體發(fā)動而作用于客體的有序管理；公共行政是一個管理公共事務、提供公共服務的活動過程；公共行政要有效地為經(jīng)濟基礎(chǔ)和國家政權(quán)服務，其本身必須充滿活力和效率；行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現(xiàn)；現(xiàn)代高科技在公共行政過程中的廣泛運用，使現(xiàn)代公共行政在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務已成為現(xiàn)代公共行政學著力研究的重要內(nèi)容。
公共行政學的研究方法服從于學科性質(zhì)和研究目的，并隨學科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。公共行政學是具有鮮明的階級性和社會性、理論性和應用性、獨立性和綜合性的學科。
公共行政學是研究公共行政規(guī)律的科學，是一門在國家和社會公共事務管理中起著重要作用的理論性和應用性相統(tǒng)一的綜合性學科。它在當今世界各國備受重視，并得到迅速的發(fā)展。自產(chǎn)生以來，西方學者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點的研究方法，例如，從演繹研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動態(tài)研究、從單科研究到跨學科研究，如此等等。
2．公共行政學的產(chǎn)生和發(fā)展
公共行政學誕生于美國。美國的學者和改革家對此作出了重要貢獻。19世紀末和20世紀初，美國經(jīng)濟發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。就政府行政活動的變化而言，主要有：
政府職能由政治統(tǒng)治擴大到對經(jīng)濟和社會事務的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預社會生活的“行政國家”。
行政職能加強和行政活動范圍擴大，使行政機構(gòu)迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而“功績制”的實施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領(lǐng)域。
行政機構(gòu)臃腫所造成的龐大的財政開支和效率極低的官僚作風，妨礙了經(jīng)濟的發(fā)展。
上述客觀條件，推動了公共行政學產(chǎn)生于當時的美國。因此，從這一意義上說，公共行政學是資本主義社會經(jīng)濟和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應這一時代需要并進行了理論創(chuàng)造的著名代表。1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》，1900年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特(Leonard D?White，1891～1958)出版的《行政學導論》，對公共行政學的主要內(nèi)容作了論述，使公共行政學成為一門獨立的重要學科。公共行政學的發(fā)展階段具體可分為以下四個階段。更多相關(guān)信息請關(guān)注 江蘇公務員考試 國家公務員考試 江蘇人事考試網(wǎng)
科學管理時期�？茖W管理時期是公共行政學的形成階段。這個階段的公共行政學深受“管理之父”泰羅倡導的科學管理理論的影響，積極將這一理論的許多原理、原則吸收、移植到政府行政研究中去。“法國科學管理之父”法約爾提出的行政管理的14項“普遍原則”，美國行政學家古立克首倡的行政管理“七職能說”，“組織理論之父”馬克斯?韋伯的官僚集權(quán)組織理論，是這一時期具有代表性的理論研究成果，至今仍有著廣泛的影響。
行為科學時期。行為科學時期著眼于行政現(xiàn)象中人的行為的動機、過程和效果，重視人的各種需要和非正式組織的作用，重視激勵的功能和民主的領(lǐng)導方式，而不拘泥于制度、法規(guī)、原則、組織等方面的靜態(tài)研究。麥格雷戈的X理論和Y理論、巴納德的社會系統(tǒng)組織理論和西蒙的決策理論體系是這一時期具有影響的理論研究成果。
現(xiàn)代化管理時期�，F(xiàn)代化管理時期是各種現(xiàn)代科學的最新成果被廣泛運用于公共行政學的研究領(lǐng)域，使公共行政學日益成為多種學科相互交叉相互滲透的綜合性學科。例如里格斯的行政生態(tài)理論。
新公共管理時期。新公共管理時期是20世紀80年代中期以來，西方發(fā)達國家出現(xiàn)的“管理主義”模式，對傳統(tǒng)公共行政理論和實踐提出了尖銳的批評和挑戰(zhàn)，認為在20世紀大多數(shù)時期占支配地位的公共行政的傳統(tǒng)模式正在開始轉(zhuǎn)換為新公共管理的模式，傳統(tǒng)的官僚制正在被以市場為基礎(chǔ)的模式所取代。這一時期的主要理論有布坎南的公共選擇與政府理論、奧斯本的企業(yè)家政府理論。
公共行政學在中國的產(chǎn)生和發(fā)展：1935年張金鑒教授撰寫的《行政學之理論與實踐》，是我國第一部系統(tǒng)的行政管理學專著。黨的十一屆三中全會開始了社會主義建設(shè)的新時期。隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展和改革開放的深入，公共行政的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地擺在人們的面前，也因此而推動人們對公共行政學的重新認識。我國公共行政學在恢復重建的同時獲得迅速和健康的發(fā)展。
3．行政環(huán)境與行政管理
行政環(huán)境是公共行政的前提、依據(jù)和施加影響的對象。正確處理好行政環(huán)境與公共行政之間的辯證關(guān)系，是公共行政所要解決的重大問題。行政系統(tǒng)不是孤立地、封閉地存在于社會之中的，它是與外界相互聯(lián)系、相互作用的開放系統(tǒng)，它不斷與外界交流物質(zhì)、能量和信息，從而維持系統(tǒng)的正常運行。因此，對行政環(huán)境的研究亦是系統(tǒng)論的內(nèi)在要求。
行政環(huán)境是行政生態(tài)學理論的重要內(nèi)容，是運用生態(tài)學的理論和方法來研究行政學，研究行政系統(tǒng)與其周圍環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互影響和相互作用。
生態(tài)學這個詞最初是通過美國哈佛大學教授約翰?高斯引進公共行政領(lǐng)域的。高斯教授于1936年發(fā)表的《美國社會與公共行政》，提出了公共行政與行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。1947年他又發(fā)表了《政府生態(tài)學》，強調(diào)了外部生態(tài)因素對公共行政的重要性。按照高斯的觀點：公共行政生態(tài)學包括對人、地區(qū)或財產(chǎn)、人所處的自然和社會技術(shù)、思想等方面的研究。據(jù)此，行政生態(tài)學認為，要了解一個國家的公共行政，不應該僅僅局限于行政系統(tǒng)的本身，而應跳出行政系統(tǒng)，從社會這個大系統(tǒng)來考察行政，亦即考察一國的行政與該國社會環(huán)境之間的關(guān)系。美國著名行政學家里格斯在高斯等人理論基礎(chǔ)之上，從一個更廣泛的范圍內(nèi)分析了行政和經(jīng)濟的、社會的、技術(shù)的、政治的以及通訊等諸因素之間的關(guān)系。里格斯把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、經(jīng)濟背景、政治背景等因素聯(lián)系起來考察，對世界各國的公共行政進行了比較分析，并將其區(qū)分為三種模式：
（1）融合型 農(nóng)業(yè)社會的行政模式。其特征主要表現(xiàn)：經(jīng)濟水平是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，政治與行政不分，權(quán)力來源于君主，實行世卿世祿的行政制度，行政官吏在政治和經(jīng)濟上自成特殊的階段，政府與民眾較少溝通，土地的分配和管理是政府的重要事務。
�。�2）棱柱型 農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期的行政模式。其特征可概括為三個方面：異質(zhì)性、形式主義和重疊性。
（3）衍射型 工業(yè)社會的行政模式。其特征主要體現(xiàn)：社會經(jīng)濟行為依靠市場和價值規(guī)律為杠桿進行調(diào)節(jié)，力圖用最少的投入取得最大的產(chǎn)出。主權(quán)在民，民眾的思想和行為對政府的行政決策有較大的影響，行政風范體現(xiàn)平等主義。
因此，行政生態(tài)學的研究范圍主要包括兩個方面：其一，探討各國所特有的社會文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國的公共行政。其二，探究各國的公共行政又如何影響該國的社會變遷及發(fā)展。
行政環(huán)境是指行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。總之，凡是作用于行政系統(tǒng)、并為行政系統(tǒng)反作用所影響的條件和因素，都可以屬于行政環(huán)境的范圍。
公共行政與行政環(huán)境是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用，構(gòu)成行政生態(tài)系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，行政環(huán)境決定和制約公共行政，公共行政反作用于行政環(huán)境，這主要體現(xiàn)在公共行政對行政環(huán)境的改善和塑造方面。
�。�1）行政環(huán)境決定和制約公共行政
首先，公共行政是由于環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。歷史唯物主義告訴我們，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，當階級出現(xiàn)，國家產(chǎn)生，才有了公共行政，沒有這種行政環(huán)境的需要，公共行政就沒有存在的可能。例如，在原始社會，管理只具有社會屬性，不具有政治屬性，不需要代表統(tǒng)治階級意志的公共行政。
其次，公共行政必須適應行政環(huán)境。構(gòu)成行政環(huán)境的各種條件和要素在不同的國家和地區(qū)，其發(fā)展水平存在著很大的差異性。公共行政本身沒有嚴格的好與壞的區(qū)分，惟有適應其現(xiàn)狀才是最理想的，這是行政生態(tài)平衡的基本要求之一。有什么樣的行政環(huán)境，就應該有什么樣的公共行政，公共行政如果不適應行政環(huán)境，也就是說，政府沒有適應環(huán)境的能力，或與環(huán)境條件格格不入，就無法進行有效的公共行政。比如一些落后國家不考慮本國國情，盲目移植一些西方發(fā)達國家的公共行政經(jīng)驗，其結(jié)果造成天下大亂，事與愿違。
毛澤東曾言：“認清中國社會的性質(zhì)，就是說，認清中國的國情，乃是認清一切革命問題的基本依據(jù)。”毛澤東正是從舊中國社會的性質(zhì)出發(fā)，科學地闡明了當時中國革命的對象、任務、動力、性質(zhì)和前途的等一系列重大問題，從而為我國新民主主義革命制定了一條正確的方針路線，引導革命取得了勝利，人們將其稱為“井岡山式”的革命道路。
由于各國自然資源的結(jié)構(gòu)不同，其經(jīng)濟發(fā)展方向、生產(chǎn)部門的結(jié)構(gòu)與布局皆會有所不同，進而影響到行政系統(tǒng)的部門結(jié)構(gòu)與功能體系。例如，擁有相當富饒的草原，使新西蘭成為一個畜牧業(yè)非常發(fā)達的國家；廣闊的森林覆蓋面積，使木材采伐與加工在加拿大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占有主要地位；豐富的石油資源，使沙特阿拉伯、科威特等中東國家將石油開發(fā)與加工作為整個國民經(jīng)濟的支柱。上述不同國家，都根據(jù)自身的行政環(huán)境特點設(shè)置了相應的政府管理部門，執(zhí)行著相應的經(jīng)濟管理功能。從軍事角度而言，英國是一個島國，有著優(yōu)良的港灣條件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把發(fā)展海軍力量作為自己的目標，制定了進攻型的國防戰(zhàn)略，在政府國防部系統(tǒng)內(nèi)，海軍部門始終居于主導地位。而瑞士位于歐洲內(nèi)陸，地處相鄰德、法兩個強國的夾縫，地理環(huán)境缺乏天然屏障，不能同德、法任何一方結(jié)盟，否則會觸怒另一方。于是，政府一直以陸軍力量作為國防主體，制定了中立性的防御型國防戰(zhàn)略，在其軍事部門中，陸軍占絕對支配的地位。
再次，行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共行政的發(fā)展變化。隨著歷史的演進，社會的發(fā)展，行政環(huán)境經(jīng)歷著不斷的變化發(fā)展，公共行政要適應行政環(huán)境的發(fā)展方向，公共行政是在對行政環(huán)境不斷變化的認識、把握和調(diào)整中達到平衡和適應的。這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，公共行政必須要適應這種變化的需要，否則就必將產(chǎn)生消極的作用。所謂“世界形勢浩浩蕩蕩，順之者則昌，逆之者則亡”，講的就是這個道理。以我國為例，自改革開放以來，高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟過渡，特別是隨著中國加入世界貿(mào)易組織以來，公共行政也隨之進行了一系列變革，以適應行政環(huán)境的發(fā)展需求。在管理方式上，逐步以規(guī)則導向型取代權(quán)力導向型，以溫和服務型的權(quán)力作用方式取代強制命令型的權(quán)力作用方式；在管理行為方面，注重行政行為的公開性與透明性。在此背景與環(huán)境下，我們需要重新界定政府的角色和責任，從傳統(tǒng)的權(quán)力導向型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的規(guī)則導向型，從全能政府走向效能政府，從無限政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從控制型政府走向服務型政府。
�。�2）公共行政對行政環(huán)境的反作用 公共行政在行政環(huán)境面前，并非完全被動的，它對行政環(huán)境具有能動的反作用。正確認識和合理發(fā)揮這種作用，是實施公共行政的主要目標，也是研究行政環(huán)境的重要原因。公共行政的作用發(fā)揮得好，就能達到改善行政環(huán)境的目的，使行政環(huán)境不斷地得到優(yōu)化，按照公共行政的目標去發(fā)展；反之，公共行政的作用發(fā)揮得差，就會使行政環(huán)境受到惡化，形成行政環(huán)境發(fā)展的羈絆。比如，有些國家由于政府官員的普遍腐敗、營私舞弊導致整個社會風氣的敗壞，阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展，引起民眾對政府的強烈不滿。公共行政對行政環(huán)境影響的程度，取決于行政職能發(fā)揮的程度，隨著公共行政職能領(lǐng)域的不斷擴大，公共行政對行政環(huán)境的能動作用也越來越大，公共行政水平的優(yōu)劣，在很大程度上直接決定了一個社會的治亂興衰。
中國現(xiàn)階段社會行政環(huán)境對行政管理提出的要求體現(xiàn)為：
�、僖獜闹袊鴮嶋H出發(fā)，堅持對外開放，吸收國外行政管理的先進經(jīng)驗，實施有中國特色的行政管理。
�、谝獔远ǖ匕呀M織和領(lǐng)導經(jīng)濟建設(shè)作為政府的最主要職能。
③要根據(jù)各地區(qū)、各方面的不同情況和條件，實施行政管理。
�、芤浞终J識到我國現(xiàn)代化建設(shè)的艱巨性和長期性，從國情出發(fā)，量力而行，循序漸進。
�、菀择R克思主義為指導，努力建設(shè)社會主義精神文明，兩個文明同時抓，兩者結(jié)合，相互促進。
⑥堅持行政改革，在改革中提高效率，實現(xiàn)行政職能。
4．行政職能
行政職能體現(xiàn)了政府管理活動的實質(zhì)和方向，是政府活動內(nèi)容的總概括，是建立行政組織的基本依據(jù)。在不同的國家，行政職能是不同的。即使在同一個國家，不同歷史時期的行政職能也不同，行政職能會隨著國家政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展變化而變化。緊緊抓住轉(zhuǎn)變行政職能這個關(guān)鍵，加強監(jiān)管和宏觀調(diào)控職能，大力減少審批事項，增強服務功能，對于我國完善社會主義市場經(jīng)濟體制，起著關(guān)鍵性作用。
�。�1）概念與分類 行政職能亦稱政府職能，是政府依法對國家政治、經(jīng)濟和社會事務進行管理時所承擔的職責和任務。行政職能反映了政府管理活動的內(nèi)容和基本方向，決定了政府的規(guī)模和管理方式。行政職能有三個主要特征，即共同性、差異性和動態(tài)性。共同性和差異性體現(xiàn)了行政職能共同的管理功能和不同的階級屬性；動態(tài)性說明行政不是一成不變的，它隨著國家社會生活的變化而變化，社會變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因。
行政職能的主要內(nèi)容分為基本職能和運行職能�；韭毮馨ㄕ温毮堋⒔�(jīng)濟職能、文化職能和社會職能，它是按照政府管理所涉及的領(lǐng)域劃分的。這些職能集中體現(xiàn)了政府在國家社會生活中的整體作用以及行政管理的基本內(nèi)容和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經(jīng)濟基礎(chǔ)及其他上層建筑之間的辯證關(guān)系。
政治職能：軍事保衛(wèi)、外交、治安、民主政治建設(shè)職能。
經(jīng)濟職能：宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務、市場監(jiān)管職能。
文化職能：發(fā)展科技、教育、文化、體育事業(yè)的職能。
社會職能：社會保障、社會化服務體系、生態(tài)環(huán)境和資源的維護、人口問題。
行政管理的運行職能是按照管理過程來劃分的行政職能：決策職能、計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。
�。�2）西方國家行政職能的演變 前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護奴隸主階級政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。
前資本主義時期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經(jīng)濟及其經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。
自由資本主義時期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時期，英國古典政治經(jīng)濟學家亞當?斯密等以理性經(jīng)濟人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預經(jīng)濟生活，認為最好的政府，就是最廉價的政府。因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)和引導社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。
進入壟斷資本主義時期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應這個時期的統(tǒng)治要求，形成了干預主義的政府職能論。這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟職能和社會職能都擴大和加強了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔某些社會公共事務，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。
當代西方學者既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面干預經(jīng)濟的干預主義，而主張有選擇地干預“市場失敗”。當代西方國家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：行政職能逐漸擴大。政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協(xié)來達到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過對上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來適應經(jīng)濟基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實和未來發(fā)展平衡等。政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強化與行政職能的社會化同步進行。為確保公共行政活動的順利進行和經(jīng)濟活動的相對穩(wěn)定發(fā)展，當代資本主義國家在行政改革中都加強政府宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會，由社會組織替代政府進行直接管理，實現(xiàn)社會職能社會化，這是當代政府職能發(fā)展的新特點、新趨向。
西方國家行政職能演變的軌跡為：弱勢政府→ 強勢政府 → 有限政府。
�。�3）轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變 行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求；行政職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑；行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。
我國行政職能的轉(zhuǎn)變，重點是轉(zhuǎn)變行政的經(jīng)濟職能，確立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的行政的經(jīng)濟職能體系。職能方式的轉(zhuǎn)變：由運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合；由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機地結(jié)合起來。
職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責權(quán)限的劃分。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責權(quán)限，這是實現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場的關(guān)系；政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。這其中政企是否分開是區(qū)分傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制與社會主義市場經(jīng)濟體制的主要標志，也是轉(zhuǎn)變行政職能的根本途徑。理順政府與社會的關(guān)系主要體現(xiàn)：在管理范圍上，改變原來由政府包辦一切社會事務的做法，向社會提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;小政府、大社會”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。政府要培養(yǎng)社會的自治能力，大力培育社會中介組織、為社會中介組織的發(fā)展提供生存空間，減少政府及其有關(guān)部門辦理中介事務；加快社會保障制度的改革，建立起與市場經(jīng)濟體制相適應的社會保障體系，從而確立起政府與社會的良性互動關(guān)系。（璧塵提醒：結(jié)合國務院機構(gòu)改革“大部制”的相關(guān)內(nèi)容）
�。�4）我國行政審批制度的改革 我國行政審批制度改革的必要性體現(xiàn)為：以行政審批作為管理經(jīng)濟的主要手段，實質(zhì)上是計劃經(jīng)濟，是阻礙社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的；各級政府和各部門對經(jīng)濟活動行政審批過多，環(huán)節(jié)繁雜，效率低下，透明度不高，已成為投資者反映強烈的問題；我國加入世貿(mào)組織后，政府部門減少行政審批的要求更為迫切。因此，積極推進行政審批制度改革，對于深化行政管理體制改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加強改進機關(guān)作風建設(shè)，從源頭上預防和治理腐敗，都具有重要意義。
行政審批制度改革所應遵循的原則體現(xiàn)為：合法原則、合理原則、效能原則、責任原則、監(jiān)督原則。
5．行政組織
�。�1）涵義 行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。就動態(tài)講，行政組織指為完成公共行政任務而進行的組織活動和運行過程。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會團體中具有行政性職能的機構(gòu)。狹義的行政組織，則專指為推行政務，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關(guān)體系，是國家機構(gòu)的重要組成部分。一般意義上，人們所指的行政組織是指靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。
�。�2）我國國家機構(gòu)的組成 我國國家機構(gòu)按其性質(zhì)和職能分為5部分：國家權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)，國家軍事機關(guān)，國家審判機關(guān)和國家檢察機關(guān)。
我國國家權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，它的常設(shè)機關(guān)是全國人大常委會。全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)。我國國家主席是國家機構(gòu)的一個重要組成部分。國家主席是整個國家的代表，是國家元首，其地位和職權(quán)是其他國家機關(guān)所不能代替的。國家主席由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，任期與全國人民代表大會任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。國家主席的職權(quán)是根據(jù)全國人民代表大會及其常委會的決定來行使的。我國國家行政機關(guān)是中央人民政府即國務院和地方各級人民政府。因此，國務院以及它領(lǐng)導下的地方各級人民政府，構(gòu)成我國的國家行政機關(guān)體系；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，構(gòu)成我國的國家權(quán)力機關(guān)體系。這兩大國家機關(guān)體系之間，存在著監(jiān)督與被監(jiān)督以及分工合作的密切聯(lián)系。
我國軍事機關(guān)是中央軍事委員會，它是全國武裝力量的領(lǐng)導機關(guān)。中央軍事委員會由主席、副主席若干人、委員若干人組成，實行主席負責制。中央軍事委員會主席由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，副主席、委員的人選由中央軍事委員會主席提名，經(jīng)全國人民代表大會投票決定。中央軍事委員會每屆任期與全國人民代表大會每屆任期相同。中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和它的常務委員會負責。我國國家審判機關(guān)是人民法院，人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)。
在我國國家機構(gòu)體系中，國家權(quán)力機關(guān)居于首要地位。我國的國家權(quán)力機關(guān)，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，它們都由人民和人民代表選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督，體現(xiàn)了人民當家作主的社會主義國家的本質(zhì)。包括國家行政機關(guān)在內(nèi)的其他國家機關(guān)，都由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生和賦予職權(quán)，并在國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督下進行活動，對它負責。
我國人民代表大會制的具體優(yōu)越性體現(xiàn)為：（曾在省考主觀題中出現(xiàn)過大題）
①有利于保證中央和地方國家權(quán)力的統(tǒng)一，維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)。我國中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。在人民代表大會制度下，最高權(quán)力機關(guān)有權(quán)修改憲法，制定法律，決定國家的一切重大問題，其他國家機關(guān)都必須遵守和執(zhí)行，國務院是最高行政機關(guān)，一切地方行政機關(guān)都要服從它的領(lǐng)導，從而集中全國立法權(quán)、行政權(quán)于中央；同時地方各級權(quán)力機關(guān)保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)遵守與執(zhí)行，有權(quán)決定本行政區(qū)域內(nèi)一切重大問題；省級權(quán)力機關(guān)、省及自治區(qū)人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的權(quán)力機關(guān)，有權(quán)制定地方性法規(guī)；民族自治機關(guān)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)；特別行政區(qū)根據(jù)憲法、特別行政區(qū)基本法以及其他有關(guān)本區(qū)域法律，行使最高自治權(quán)等。這些重要規(guī)定，保證了中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，又有利于進一步發(fā)揮地方政權(quán)機關(guān)的積極性和主動性。
�、谟欣诒Ｕ先嗣癞敿易髦�。我國人民代表大會是由人民民主選舉的代表組成，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、司法機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。我國的選舉權(quán)是普遍的、平等的。除依法被剝奪政治權(quán)利者外，凡年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。通過選舉，全國各民主黨派、各階層、各民族、各社會職業(yè)均有代表被選入人民代表大會，從而使人民代表大會在決定問題時既能反映人民的共同利益，又能照顧各階層和各方面的特殊利益。
③有利于國家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志。“議行合一”是我國人民代表大會制的基本活動原則。我國人民代表大會制實行“議行合一”，是指既制定法律、決定國家大事，又組織行政機關(guān)，領(lǐng)導和監(jiān)督行政機關(guān)的工作，并且通過它的代表向人民群眾傳達它所制定的法律和作出的決議的精神，以自己的模范行動帶領(lǐng)群眾認真貫徹執(zhí)行。人民代表大會之所以便于實行“議行合一”，是因為它把國家權(quán)力集中起來由自己行使。這種國家權(quán)力的全權(quán)性，使它成為行使國家立法權(quán)的機關(guān)，并有權(quán)議決國家大事，使其有權(quán)組織其他國家機關(guān)，特別是國家行政機關(guān)，并領(lǐng)導和監(jiān)督它們執(zhí)行法律和決議。
�。�3）行政組織的結(jié)構(gòu)與設(shè)置 行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標，提高行政效率的重要組織保證。
行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領(lǐng)導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點。其缺點是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。
管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。一般說來，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當，層次少而精。
行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關(guān)和每級行政機關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。從現(xiàn)代公共行政的運行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。為使決策適應復雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現(xiàn)代管理功能看，每級政府內(nèi)部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來設(shè)置機構(gòu)和配備人員，將是一種比較科學的橫向結(jié)構(gòu)。
單純的縱向型、橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點，因此，現(xiàn)代國家政府機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，都是縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的相互結(jié)合、交錯的“層級—職能結(jié)構(gòu)”。其特點是行政領(lǐng)導者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。
行政組織設(shè)置的原則主要為：職能需要原則、完整統(tǒng)一原則、精干高效原則、管理幅度和層次適度原則、依法設(shè)置原則。
�。�4）行政組織的類型 行政組織按照工作性質(zhì)、職能作用的不同，可以分為：
領(lǐng)導機關(guān)。是指中央人民政府和地方各級人民政府的行政首腦機關(guān)，它是行政管理機構(gòu)即行政組織的指揮決策中心。國務院和地方各級人民政府領(lǐng)導機關(guān)的功能，主要是通過行政首長在民主集中制基礎(chǔ)上行使其職權(quán)來實施的。
職能機關(guān)。是指在行政機關(guān)的直接領(lǐng)導下，分管某一方面的行政管理事務的專業(yè)性的執(zhí)行機關(guān)。
輔助機關(guān)。是為領(lǐng)導機關(guān)與職能機關(guān)設(shè)置的行政組織，它在行政管理活動中擔任必不可少的輔助性工作。例如，辦公室為綜合性的輔助機關(guān)，輔助行政首長進行決策、處理專門事務，溝通協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，并管理行政組織內(nèi)部的日常事務。
咨詢參謀機關(guān)。是行政管理決策中不可或缺的一環(huán)，它具有相對獨立性和研究的靈活性。我國政府體系中的經(jīng)濟研究中心以及類似的各種研究中心、顧問機關(guān)等，均為咨詢參謀機關(guān)。
派出機關(guān)。是根據(jù)行政管理的需要，按法律規(guī)定或經(jīng)上級人民政府批準所設(shè)立的，但不是一級國家行政機關(guān)。它的主要任務是代表上級國家行政機關(guān)檢查監(jiān)督下級國家行政機關(guān)，貫徹執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決策，完成上級國家行政機關(guān)下達的工作任務。我國地方各級政府的派出機關(guān)，有省人民政府派出的行政公署，縣人民政府派出的區(qū)公所，市轄區(qū)人民政府派出的街道辦事處等。
非常設(shè)機關(guān)。是為處理某一階段性的、專門性的行政事務或者組織協(xié)調(diào)某種跨地區(qū)、跨部門工作而設(shè)置的行政機構(gòu)。前者由于其存在時間相對較短，所以又稱臨時機構(gòu)；后者雖然為常設(shè)機構(gòu)，但屬于議事、協(xié)調(diào)、決策性機構(gòu)，一般也列為非常設(shè)機構(gòu)范疇。非常設(shè)機構(gòu)的名稱一般為委員會、領(lǐng)導小組、指揮部，其主要成員通常由領(lǐng)導同志兼任。
�。�5）行政組織理論 早期的行政組織理論形成于20世紀20年代前后，主要有以泰勒（F.W.Taylor）為代表的科學管理組織理論，以法約爾（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）為代表的公共行政組織理論和以韋伯（M.Weber）為代表的科層組織理論。
從20世紀30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進行為科學的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（E.Mayo）為代表的人際關(guān)系組織理論，以巴納德（C.I.Barnard）為代表的組織平衡理論和以西蒙（H.A.Simon）為代表的決策過程組織理論。新古典組織理論的特點是以組織中人的問題為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關(guān)系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。
20世紀60年代以后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、羅森茨韋克（J.E.Rosenzweig）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）為代表的權(quán)變組織理論。
系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認為行政組織是一個“結(jié)構(gòu)的社會技術(shù)系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個有機的開放性系統(tǒng)，是受社會經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會環(huán)境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環(huán)境的動態(tài)平衡。
�。�6）行政組織體制 行政組織體制為行政組織內(nèi)部各個層級、各個部門之間的權(quán)力分配關(guān)系。
根據(jù)行政組織最高決策權(quán)歸屬人數(shù)的多寡，行政組織體制可分為：首長制、委員會制與混合制。
首長制（一長制或獨任制）。指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。特征：行政首長對行政機關(guān)各種事務擁有最終決定權(quán)，其他領(lǐng)導成員均為行政首長的幕僚，只有建議權(quán)，而無決定權(quán)。美國的總統(tǒng)制是首長制的典型。首長制的優(yōu)點體現(xiàn)為：事權(quán)集中，責任明確，權(quán)責統(tǒng)一，易于保密。缺點體現(xiàn)為：個人專制，濫用職權(quán)，易陷于管見。
委員會制（合議制）。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上人員組成的集體或委員會所執(zhí)掌的一種行政組織體制。特征：行政組織的決策是由兩個以上的地位平等的委員所負責，行政組織的最高決策權(quán)屬于全體委員，“少數(shù)服從多數(shù)”。瑞士是委員會制的典型國家。委員會制的優(yōu)點表現(xiàn)為：集思廣益，互相監(jiān)督。缺點：責任分散，權(quán)、責相同，難以保守秘密。
根據(jù)中央行政組織與地方行政組織權(quán)力分配關(guān)系的不同，行政組織體制可分為集權(quán)制、分權(quán)制與均權(quán)制。
集權(quán)制是中央行政組織對地方行政組織有完全的指揮監(jiān)督權(quán)。法國是較為典型的國家。集權(quán)制的優(yōu)點：政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌全局，層級節(jié)制，指揮靈便，令行禁止，人力、財力、物力集中。其缺點體現(xiàn)為：機關(guān)專制和個人獨裁，層次繁多，壓抑地方政府的積極性。
分權(quán)制是地方行政組織對本地方事務有自主決定權(quán)。美國是實行分權(quán)制的國家之一，其州政府的自主權(quán)很大。優(yōu)點：因地制宜、民主原則、防止上級專斷與個人獨裁。其缺點體現(xiàn)為：易出現(xiàn)地方本位主義。
均權(quán)制是中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力保持平衡。一種較為理想的組織體制，其理論依據(jù)是孫中山先生的“均權(quán)”學說。
閱讀此文的人還閱讀了：
2015江蘇公務員公共筆試科目——公共基礎(chǔ)知識
相關(guān)文章
在近幾年的江蘇省考中，法律的比重開始下滑，100分鐘，20分法律，最高分值為當代中國政府與政治（包含時政），時政部分低于5分。而最后一大題，材料處理題，也與中國政府與政治有關(guān)。當代中國政府與政治在公共基礎(chǔ)知識中的重要性可見一斑。
1．公共行政與公共行政學
(1)“行政”是公共行政的基本概念 公共行政，通常稱行政管理，亦稱行政。行政中的“行”，是指執(zhí)行、推行；“政”，意即政事、國事。行政，就是執(zhí)掌政務、推行政令的意思，是指國家事務的管理活動。公共行政是指國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務的活動。其特點體現(xiàn)為：公共行政是以提供公共服務為目的的社會管理活動；公共行政是為國家政治統(tǒng)治服務的政治性活動；依法辦事是現(xiàn)代公共行政的本質(zhì)特征；社會民主是有效公共行政的基礎(chǔ)保證；公平原則是現(xiàn)代公共行政的出發(fā)點。
（2）政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)。政治是國家意志的表述，行政則是國家意志的執(zhí)行。政治和行政分離的理論是對19世紀80年代美國政府體制改革經(jīng)驗的概括和總結(jié)。
從馬克思主義的觀點看來，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟基礎(chǔ)服務的上層建筑。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。
（3）管理與行政 管理是伴隨人類社會產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動。國家產(chǎn)生以后，國家政務逐漸從混沌的社會事務中分離出來，并逐漸出現(xiàn)了以國家政務管理為主要職責的專門機構(gòu)和集團。但在國家的政務管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此而形成不同的管理主體和管理行為。行政與管理并非兩個對立的概念，管理是更大范圍的系統(tǒng)，行政是整個管理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，是眾多管理門類中最重要的門類之一。
公共行政是面向社會、服務大眾的公共管理活動。這種管理活動首先和主要地是由權(quán)威性的公共組織——政府來承擔和完成的。從這一意義上說，公共行政就是政府管理，公共行政學是研究政府的管理活動及其規(guī)律的科學。公共行政同非行政性的管理活動有一個顯著區(qū)別，即公共行政是一種以國家強制力為后盾的管理，是國家行政機關(guān)憑借國家法定權(quán)力、依法管理國家事務的管理活動。更多相關(guān)信息請關(guān)注 江蘇公務員考試 國家公務員考試 江蘇人事考試網(wǎng)
�。�4）立法、司法和行政 西方國家把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。西方國家實行“三權(quán)分立”制，我國實行人民代表大會制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權(quán)力的組織形式。在承認國家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。
�。�5）公共行政學 公共關(guān)行政學，一般稱行政管理學，又稱行政學。公共行政學是研究國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務的客觀規(guī)律的科學。它包括如下的要點：
公共行政主體是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)，即行政機關(guān)。在我國，公共行政主體是國務院和地方各級人民政府。理解國家行政機關(guān)與非國家行政機關(guān)的區(qū)分，其中有行政機關(guān)與權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的區(qū)別；行政機關(guān)與審判、檢察機關(guān)的區(qū)別；公安、監(jiān)察、司法行政機關(guān)與審判、檢察機關(guān)的區(qū)別。
公共行政的客體是國家事務、社會公共事務和行政機關(guān)的內(nèi)部事務。
公共行政活動的根本原則是依法管理。
國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務紛繁復雜、變化多端，往往令人難以捉摸。行政活動是具有規(guī)律性的，公共行政學的主要任務和根本目的就在于探討和發(fā)現(xiàn)這些規(guī)律性，形成科學理論，使行政活動建立在科學基礎(chǔ)之上，從而提高行政效率。
公共行政學是綜合性的學科。它同許多學科，尤其是同政治學、管理學、法學、社會學、歷史學等學科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。
公共行政學是由公共行政的基本范疇和原理所構(gòu)成的邏輯體系。這些基本的范疇和原理隨公共行政實踐的發(fā)展而不斷地補充和豐富；其內(nèi)在聯(lián)系也隨公共行政實踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，公共行政學的研究內(nèi)容是變化發(fā)展的，并不斷深化和擴展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善�；趯残姓䦟W研究對象的理解，公共行政學研究的主要內(nèi)容包括：公共行政學是一門科學；公共行政是一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的上層建筑；公共行政是由主體發(fā)動而作用于客體的有序管理；公共行政是一個管理公共事務、提供公共服務的活動過程；公共行政要有效地為經(jīng)濟基礎(chǔ)和國家政權(quán)服務，其本身必須充滿活力和效率；行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現(xiàn)；現(xiàn)代高科技在公共行政過程中的廣泛運用，使現(xiàn)代公共行政在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務已成為現(xiàn)代公共行政學著力研究的重要內(nèi)容。
公共行政學的研究方法服從于學科性質(zhì)和研究目的，并隨學科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。公共行政學是具有鮮明的階級性和社會性、理論性和應用性、獨立性和綜合性的學科。
公共行政學是研究公共行政規(guī)律的科學，是一門在國家和社會公共事務管理中起著重要作用的理論性和應用性相統(tǒng)一的綜合性學科。它在當今世界各國備受重視，并得到迅速的發(fā)展。自產(chǎn)生以來，西方學者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點的研究方法，例如，從演繹研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動態(tài)研究、從單科研究到跨學科研究，如此等等。
2．公共行政學的產(chǎn)生和發(fā)展
公共行政學誕生于美國。美國的學者和改革家對此作出了重要貢獻。19世紀末和20世紀初，美國經(jīng)濟發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。就政府行政活動的變化而言，主要有：
政府職能由政治統(tǒng)治擴大到對經(jīng)濟和社會事務的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預社會生活的“行政國家”。
行政職能加強和行政活動范圍擴大，使行政機構(gòu)迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而“功績制”的實施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領(lǐng)域。
行政機構(gòu)臃腫所造成的龐大的財政開支和效率極低的官僚作風，妨礙了經(jīng)濟的發(fā)展。
上述客觀條件，推動了公共行政學產(chǎn)生于當時的美國。因此，從這一意義上說，公共行政學是資本主義社會經(jīng)濟和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應這一時代需要并進行了理論創(chuàng)造的著名代表。1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》，1900年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特(Leonard D?White，1891～1958)出版的《行政學導論》，對公共行政學的主要內(nèi)容作了論述，使公共行政學成為一門獨立的重要學科。公共行政學的發(fā)展階段具體可分為以下四個階段。更多相關(guān)信息請關(guān)注 江蘇公務員考試 國家公務員考試 江蘇人事考試網(wǎng)
科學管理時期�？茖W管理時期是公共行政學的形成階段。這個階段的公共行政學深受“管理之父”泰羅倡導的科學管理理論的影響，積極將這一理論的許多原理、原則吸收、移植到政府行政研究中去。“法國科學管理之父”法約爾提出的行政管理的14項“普遍原則”，美國行政學家古立克首倡的行政管理“七職能說”，“組織理論之父”馬克斯?韋伯的官僚集權(quán)組織理論，是這一時期具有代表性的理論研究成果，至今仍有著廣泛的影響。
行為科學時期。行為科學時期著眼于行政現(xiàn)象中人的行為的動機、過程和效果，重視人的各種需要和非正式組織的作用，重視激勵的功能和民主的領(lǐng)導方式，而不拘泥于制度、法規(guī)、原則、組織等方面的靜態(tài)研究。麥格雷戈的X理論和Y理論、巴納德的社會系統(tǒng)組織理論和西蒙的決策理論體系是這一時期具有影響的理論研究成果。
現(xiàn)代化管理時期�，F(xiàn)代化管理時期是各種現(xiàn)代科學的最新成果被廣泛運用于公共行政學的研究領(lǐng)域，使公共行政學日益成為多種學科相互交叉相互滲透的綜合性學科。例如里格斯的行政生態(tài)理論。
新公共管理時期。新公共管理時期是20世紀80年代中期以來，西方發(fā)達國家出現(xiàn)的“管理主義”模式，對傳統(tǒng)公共行政理論和實踐提出了尖銳的批評和挑戰(zhàn)，認為在20世紀大多數(shù)時期占支配地位的公共行政的傳統(tǒng)模式正在開始轉(zhuǎn)換為新公共管理的模式，傳統(tǒng)的官僚制正在被以市場為基礎(chǔ)的模式所取代。這一時期的主要理論有布坎南的公共選擇與政府理論、奧斯本的企業(yè)家政府理論。
公共行政學在中國的產(chǎn)生和發(fā)展：1935年張金鑒教授撰寫的《行政學之理論與實踐》，是我國第一部系統(tǒng)的行政管理學專著。黨的十一屆三中全會開始了社會主義建設(shè)的新時期。隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展和改革開放的深入，公共行政的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地擺在人們的面前，也因此而推動人們對公共行政學的重新認識。我國公共行政學在恢復重建的同時獲得迅速和健康的發(fā)展。
3．行政環(huán)境與行政管理
行政環(huán)境是公共行政的前提、依據(jù)和施加影響的對象。正確處理好行政環(huán)境與公共行政之間的辯證關(guān)系，是公共行政所要解決的重大問題。行政系統(tǒng)不是孤立地、封閉地存在于社會之中的，它是與外界相互聯(lián)系、相互作用的開放系統(tǒng)，它不斷與外界交流物質(zhì)、能量和信息，從而維持系統(tǒng)的正常運行。因此，對行政環(huán)境的研究亦是系統(tǒng)論的內(nèi)在要求。
行政環(huán)境是行政生態(tài)學理論的重要內(nèi)容，是運用生態(tài)學的理論和方法來研究行政學，研究行政系統(tǒng)與其周圍環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互影響和相互作用。
生態(tài)學這個詞最初是通過美國哈佛大學教授約翰?高斯引進公共行政領(lǐng)域的。高斯教授于1936年發(fā)表的《美國社會與公共行政》，提出了公共行政與行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。1947年他又發(fā)表了《政府生態(tài)學》，強調(diào)了外部生態(tài)因素對公共行政的重要性。按照高斯的觀點：公共行政生態(tài)學包括對人、地區(qū)或財產(chǎn)、人所處的自然和社會技術(shù)、思想等方面的研究。據(jù)此，行政生態(tài)學認為，要了解一個國家的公共行政，不應該僅僅局限于行政系統(tǒng)的本身，而應跳出行政系統(tǒng)，從社會這個大系統(tǒng)來考察行政，亦即考察一國的行政與該國社會環(huán)境之間的關(guān)系。美國著名行政學家里格斯在高斯等人理論基礎(chǔ)之上，從一個更廣泛的范圍內(nèi)分析了行政和經(jīng)濟的、社會的、技術(shù)的、政治的以及通訊等諸因素之間的關(guān)系。里格斯把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、經(jīng)濟背景、政治背景等因素聯(lián)系起來考察，對世界各國的公共行政進行了比較分析，并將其區(qū)分為三種模式：
（1）融合型 農(nóng)業(yè)社會的行政模式。其特征主要表現(xiàn)：經(jīng)濟水平是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，政治與行政不分，權(quán)力來源于君主，實行世卿世祿的行政制度，行政官吏在政治和經(jīng)濟上自成特殊的階段，政府與民眾較少溝通，土地的分配和管理是政府的重要事務。
�。�2）棱柱型 農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期的行政模式。其特征可概括為三個方面：異質(zhì)性、形式主義和重疊性。
（3）衍射型 工業(yè)社會的行政模式。其特征主要體現(xiàn)：社會經(jīng)濟行為依靠市場和價值規(guī)律為杠桿進行調(diào)節(jié)，力圖用最少的投入取得最大的產(chǎn)出。主權(quán)在民，民眾的思想和行為對政府的行政決策有較大的影響，行政風范體現(xiàn)平等主義。
因此，行政生態(tài)學的研究范圍主要包括兩個方面：其一，探討各國所特有的社會文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國的公共行政。其二，探究各國的公共行政又如何影響該國的社會變遷及發(fā)展。
行政環(huán)境是指行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。總之，凡是作用于行政系統(tǒng)、并為行政系統(tǒng)反作用所影響的條件和因素，都可以屬于行政環(huán)境的范圍。
公共行政與行政環(huán)境是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用，構(gòu)成行政生態(tài)系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，行政環(huán)境決定和制約公共行政，公共行政反作用于行政環(huán)境，這主要體現(xiàn)在公共行政對行政環(huán)境的改善和塑造方面。
�。�1）行政環(huán)境決定和制約公共行政
首先，公共行政是由于環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。歷史唯物主義告訴我們，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，當階級出現(xiàn)，國家產(chǎn)生，才有了公共行政，沒有這種行政環(huán)境的需要，公共行政就沒有存在的可能。例如，在原始社會，管理只具有社會屬性，不具有政治屬性，不需要代表統(tǒng)治階級意志的公共行政。
其次，公共行政必須適應行政環(huán)境。構(gòu)成行政環(huán)境的各種條件和要素在不同的國家和地區(qū)，其發(fā)展水平存在著很大的差異性。公共行政本身沒有嚴格的好與壞的區(qū)分，惟有適應其現(xiàn)狀才是最理想的，這是行政生態(tài)平衡的基本要求之一。有什么樣的行政環(huán)境，就應該有什么樣的公共行政，公共行政如果不適應行政環(huán)境，也就是說，政府沒有適應環(huán)境的能力，或與環(huán)境條件格格不入，就無法進行有效的公共行政。比如一些落后國家不考慮本國國情，盲目移植一些西方發(fā)達國家的公共行政經(jīng)驗，其結(jié)果造成天下大亂，事與愿違。
毛澤東曾言：“認清中國社會的性質(zhì)，就是說，認清中國的國情，乃是認清一切革命問題的基本依據(jù)。”毛澤東正是從舊中國社會的性質(zhì)出發(fā)，科學地闡明了當時中國革命的對象、任務、動力、性質(zhì)和前途的等一系列重大問題，從而為我國新民主主義革命制定了一條正確的方針路線，引導革命取得了勝利，人們將其稱為“井岡山式”的革命道路。
由于各國自然資源的結(jié)構(gòu)不同，其經(jīng)濟發(fā)展方向、生產(chǎn)部門的結(jié)構(gòu)與布局皆會有所不同，進而影響到行政系統(tǒng)的部門結(jié)構(gòu)與功能體系。例如，擁有相當富饒的草原，使新西蘭成為一個畜牧業(yè)非常發(fā)達的國家；廣闊的森林覆蓋面積，使木材采伐與加工在加拿大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占有主要地位；豐富的石油資源，使沙特阿拉伯、科威特等中東國家將石油開發(fā)與加工作為整個國民經(jīng)濟的支柱。上述不同國家，都根據(jù)自身的行政環(huán)境特點設(shè)置了相應的政府管理部門，執(zhí)行著相應的經(jīng)濟管理功能。從軍事角度而言，英國是一個島國，有著優(yōu)良的港灣條件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把發(fā)展海軍力量作為自己的目標，制定了進攻型的國防戰(zhàn)略，在政府國防部系統(tǒng)內(nèi)，海軍部門始終居于主導地位。而瑞士位于歐洲內(nèi)陸，地處相鄰德、法兩個強國的夾縫，地理環(huán)境缺乏天然屏障，不能同德、法任何一方結(jié)盟，否則會觸怒另一方。于是，政府一直以陸軍力量作為國防主體，制定了中立性的防御型國防戰(zhàn)略，在其軍事部門中，陸軍占絕對支配的地位。
再次，行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共行政的發(fā)展變化。隨著歷史的演進，社會的發(fā)展，行政環(huán)境經(jīng)歷著不斷的變化發(fā)展，公共行政要適應行政環(huán)境的發(fā)展方向，公共行政是在對行政環(huán)境不斷變化的認識、把握和調(diào)整中達到平衡和適應的。這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，公共行政必須要適應這種變化的需要，否則就必將產(chǎn)生消極的作用。所謂“世界形勢浩浩蕩蕩，順之者則昌，逆之者則亡”，講的就是這個道理。以我國為例，自改革開放以來，高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟過渡，特別是隨著中國加入世界貿(mào)易組織以來，公共行政也隨之進行了一系列變革，以適應行政環(huán)境的發(fā)展需求。在管理方式上，逐步以規(guī)則導向型取代權(quán)力導向型，以溫和服務型的權(quán)力作用方式取代強制命令型的權(quán)力作用方式；在管理行為方面，注重行政行為的公開性與透明性。在此背景與環(huán)境下，我們需要重新界定政府的角色和責任，從傳統(tǒng)的權(quán)力導向型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的規(guī)則導向型，從全能政府走向效能政府，從無限政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從控制型政府走向服務型政府。
�。�2）公共行政對行政環(huán)境的反作用 公共行政在行政環(huán)境面前，并非完全被動的，它對行政環(huán)境具有能動的反作用。正確認識和合理發(fā)揮這種作用，是實施公共行政的主要目標，也是研究行政環(huán)境的重要原因。公共行政的作用發(fā)揮得好，就能達到改善行政環(huán)境的目的，使行政環(huán)境不斷地得到優(yōu)化，按照公共行政的目標去發(fā)展；反之，公共行政的作用發(fā)揮得差，就會使行政環(huán)境受到惡化，形成行政環(huán)境發(fā)展的羈絆。比如，有些國家由于政府官員的普遍腐敗、營私舞弊導致整個社會風氣的敗壞，阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展，引起民眾對政府的強烈不滿。公共行政對行政環(huán)境影響的程度，取決于行政職能發(fā)揮的程度，隨著公共行政職能領(lǐng)域的不斷擴大，公共行政對行政環(huán)境的能動作用也越來越大，公共行政水平的優(yōu)劣，在很大程度上直接決定了一個社會的治亂興衰。
中國現(xiàn)階段社會行政環(huán)境對行政管理提出的要求體現(xiàn)為：
�、僖獜闹袊鴮嶋H出發(fā)，堅持對外開放，吸收國外行政管理的先進經(jīng)驗，實施有中國特色的行政管理。
�、谝獔远ǖ匕呀M織和領(lǐng)導經(jīng)濟建設(shè)作為政府的最主要職能。
③要根據(jù)各地區(qū)、各方面的不同情況和條件，實施行政管理。
�、芤浞终J識到我國現(xiàn)代化建設(shè)的艱巨性和長期性，從國情出發(fā)，量力而行，循序漸進。
�、菀择R克思主義為指導，努力建設(shè)社會主義精神文明，兩個文明同時抓，兩者結(jié)合，相互促進。
⑥堅持行政改革，在改革中提高效率，實現(xiàn)行政職能。
4．行政職能
行政職能體現(xiàn)了政府管理活動的實質(zhì)和方向，是政府活動內(nèi)容的總概括，是建立行政組織的基本依據(jù)。在不同的國家，行政職能是不同的。即使在同一個國家，不同歷史時期的行政職能也不同，行政職能會隨著國家政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展變化而變化。緊緊抓住轉(zhuǎn)變行政職能這個關(guān)鍵，加強監(jiān)管和宏觀調(diào)控職能，大力減少審批事項，增強服務功能，對于我國完善社會主義市場經(jīng)濟體制，起著關(guān)鍵性作用。
�。�1）概念與分類 行政職能亦稱政府職能，是政府依法對國家政治、經(jīng)濟和社會事務進行管理時所承擔的職責和任務。行政職能反映了政府管理活動的內(nèi)容和基本方向，決定了政府的規(guī)模和管理方式。行政職能有三個主要特征，即共同性、差異性和動態(tài)性。共同性和差異性體現(xiàn)了行政職能共同的管理功能和不同的階級屬性；動態(tài)性說明行政不是一成不變的，它隨著國家社會生活的變化而變化，社會變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因。
行政職能的主要內(nèi)容分為基本職能和運行職能�；韭毮馨ㄕ温毮堋⒔�(jīng)濟職能、文化職能和社會職能，它是按照政府管理所涉及的領(lǐng)域劃分的。這些職能集中體現(xiàn)了政府在國家社會生活中的整體作用以及行政管理的基本內(nèi)容和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經(jīng)濟基礎(chǔ)及其他上層建筑之間的辯證關(guān)系。
政治職能：軍事保衛(wèi)、外交、治安、民主政治建設(shè)職能。
經(jīng)濟職能：宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務、市場監(jiān)管職能。
文化職能：發(fā)展科技、教育、文化、體育事業(yè)的職能。
社會職能：社會保障、社會化服務體系、生態(tài)環(huán)境和資源的維護、人口問題。
行政管理的運行職能是按照管理過程來劃分的行政職能：決策職能、計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。
�。�2）西方國家行政職能的演變 前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護奴隸主階級政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。
前資本主義時期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經(jīng)濟及其經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。
自由資本主義時期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時期，英國古典政治經(jīng)濟學家亞當?斯密等以理性經(jīng)濟人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預經(jīng)濟生活，認為最好的政府，就是最廉價的政府。因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)和引導社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。
進入壟斷資本主義時期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應這個時期的統(tǒng)治要求，形成了干預主義的政府職能論。這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟職能和社會職能都擴大和加強了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔某些社會公共事務，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。
當代西方學者既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面干預經(jīng)濟的干預主義，而主張有選擇地干預“市場失敗”。當代西方國家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：行政職能逐漸擴大。政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協(xié)來達到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過對上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來適應經(jīng)濟基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實和未來發(fā)展平衡等。政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強化與行政職能的社會化同步進行。為確保公共行政活動的順利進行和經(jīng)濟活動的相對穩(wěn)定發(fā)展，當代資本主義國家在行政改革中都加強政府宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會，由社會組織替代政府進行直接管理，實現(xiàn)社會職能社會化，這是當代政府職能發(fā)展的新特點、新趨向。
西方國家行政職能演變的軌跡為：弱勢政府→ 強勢政府 → 有限政府。
�。�3）轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變 行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求；行政職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑；行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。
我國行政職能的轉(zhuǎn)變，重點是轉(zhuǎn)變行政的經(jīng)濟職能，確立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的行政的經(jīng)濟職能體系。職能方式的轉(zhuǎn)變：由運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合；由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機地結(jié)合起來。
職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責權(quán)限的劃分。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責權(quán)限，這是實現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場的關(guān)系；政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。這其中政企是否分開是區(qū)分傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制與社會主義市場經(jīng)濟體制的主要標志，也是轉(zhuǎn)變行政職能的根本途徑。理順政府與社會的關(guān)系主要體現(xiàn)：在管理范圍上，改變原來由政府包辦一切社會事務的做法，向社會提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;小政府、大社會”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。政府要培養(yǎng)社會的自治能力，大力培育社會中介組織、為社會中介組織的發(fā)展提供生存空間，減少政府及其有關(guān)部門辦理中介事務；加快社會保障制度的改革，建立起與市場經(jīng)濟體制相適應的社會保障體系，從而確立起政府與社會的良性互動關(guān)系。（璧塵提醒：結(jié)合國務院機構(gòu)改革“大部制”的相關(guān)內(nèi)容）
�。�4）我國行政審批制度的改革 我國行政審批制度改革的必要性體現(xiàn)為：以行政審批作為管理經(jīng)濟的主要手段，實質(zhì)上是計劃經(jīng)濟，是阻礙社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的；各級政府和各部門對經(jīng)濟活動行政審批過多，環(huán)節(jié)繁雜，效率低下，透明度不高，已成為投資者反映強烈的問題；我國加入世貿(mào)組織后，政府部門減少行政審批的要求更為迫切。因此，積極推進行政審批制度改革，對于深化行政管理體制改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加強改進機關(guān)作風建設(shè)，從源頭上預防和治理腐敗，都具有重要意義。
行政審批制度改革所應遵循的原則體現(xiàn)為：合法原則、合理原則、效能原則、責任原則、監(jiān)督原則。
5．行政組織
�。�1）涵義 行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。就動態(tài)講，行政組織指為完成公共行政任務而進行的組織活動和運行過程。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會團體中具有行政性職能的機構(gòu)。狹義的行政組織，則專指為推行政務，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關(guān)體系，是國家機構(gòu)的重要組成部分。一般意義上，人們所指的行政組織是指靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。
�。�2）我國國家機構(gòu)的組成 我國國家機構(gòu)按其性質(zhì)和職能分為5部分：國家權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)，國家軍事機關(guān)，國家審判機關(guān)和國家檢察機關(guān)。
我國國家權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，它的常設(shè)機關(guān)是全國人大常委會。全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)。我國國家主席是國家機構(gòu)的一個重要組成部分。國家主席是整個國家的代表，是國家元首，其地位和職權(quán)是其他國家機關(guān)所不能代替的。國家主席由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，任期與全國人民代表大會任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。國家主席的職權(quán)是根據(jù)全國人民代表大會及其常委會的決定來行使的。我國國家行政機關(guān)是中央人民政府即國務院和地方各級人民政府。因此，國務院以及它領(lǐng)導下的地方各級人民政府，構(gòu)成我國的國家行政機關(guān)體系；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，構(gòu)成我國的國家權(quán)力機關(guān)體系。這兩大國家機關(guān)體系之間，存在著監(jiān)督與被監(jiān)督以及分工合作的密切聯(lián)系。
我國軍事機關(guān)是中央軍事委員會，它是全國武裝力量的領(lǐng)導機關(guān)。中央軍事委員會由主席、副主席若干人、委員若干人組成，實行主席負責制。中央軍事委員會主席由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，副主席、委員的人選由中央軍事委員會主席提名，經(jīng)全國人民代表大會投票決定。中央軍事委員會每屆任期與全國人民代表大會每屆任期相同。中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和它的常務委員會負責。我國國家審判機關(guān)是人民法院，人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)。
在我國國家機構(gòu)體系中，國家權(quán)力機關(guān)居于首要地位。我國的國家權(quán)力機關(guān)，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，它們都由人民和人民代表選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督，體現(xiàn)了人民當家作主的社會主義國家的本質(zhì)。包括國家行政機關(guān)在內(nèi)的其他國家機關(guān)，都由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生和賦予職權(quán)，并在國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督下進行活動，對它負責。
我國人民代表大會制的具體優(yōu)越性體現(xiàn)為：（曾在省考主觀題中出現(xiàn)過大題）
①有利于保證中央和地方國家權(quán)力的統(tǒng)一，維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)。我國中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。在人民代表大會制度下，最高權(quán)力機關(guān)有權(quán)修改憲法，制定法律，決定國家的一切重大問題，其他國家機關(guān)都必須遵守和執(zhí)行，國務院是最高行政機關(guān)，一切地方行政機關(guān)都要服從它的領(lǐng)導，從而集中全國立法權(quán)、行政權(quán)于中央；同時地方各級權(quán)力機關(guān)保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)遵守與執(zhí)行，有權(quán)決定本行政區(qū)域內(nèi)一切重大問題；省級權(quán)力機關(guān)、省及自治區(qū)人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的權(quán)力機關(guān)，有權(quán)制定地方性法規(guī)；民族自治機關(guān)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)；特別行政區(qū)根據(jù)憲法、特別行政區(qū)基本法以及其他有關(guān)本區(qū)域法律，行使最高自治權(quán)等。這些重要規(guī)定，保證了中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，又有利于進一步發(fā)揮地方政權(quán)機關(guān)的積極性和主動性。
�、谟欣诒Ｕ先嗣癞敿易髦�。我國人民代表大會是由人民民主選舉的代表組成，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、司法機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。我國的選舉權(quán)是普遍的、平等的。除依法被剝奪政治權(quán)利者外，凡年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。通過選舉，全國各民主黨派、各階層、各民族、各社會職業(yè)均有代表被選入人民代表大會，從而使人民代表大會在決定問題時既能反映人民的共同利益，又能照顧各階層和各方面的特殊利益。
③有利于國家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志。“議行合一”是我國人民代表大會制的基本活動原則。我國人民代表大會制實行“議行合一”，是指既制定法律、決定國家大事，又組織行政機關(guān)，領(lǐng)導和監(jiān)督行政機關(guān)的工作，并且通過它的代表向人民群眾傳達它所制定的法律和作出的決議的精神，以自己的模范行動帶領(lǐng)群眾認真貫徹執(zhí)行。人民代表大會之所以便于實行“議行合一”，是因為它把國家權(quán)力集中起來由自己行使。這種國家權(quán)力的全權(quán)性，使它成為行使國家立法權(quán)的機關(guān)，并有權(quán)議決國家大事，使其有權(quán)組織其他國家機關(guān)，特別是國家行政機關(guān)，并領(lǐng)導和監(jiān)督它們執(zhí)行法律和決議。
�。�3）行政組織的結(jié)構(gòu)與設(shè)置 行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標，提高行政效率的重要組織保證。
行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領(lǐng)導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點。其缺點是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。
管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。一般說來，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當，層次少而精。
行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關(guān)和每級行政機關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。從現(xiàn)代公共行政的運行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。為使決策適應復雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現(xiàn)代管理功能看，每級政府內(nèi)部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來設(shè)置機構(gòu)和配備人員，將是一種比較科學的橫向結(jié)構(gòu)。
單純的縱向型、橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點，因此，現(xiàn)代國家政府機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，都是縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的相互結(jié)合、交錯的“層級—職能結(jié)構(gòu)”。其特點是行政領(lǐng)導者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。
行政組織設(shè)置的原則主要為：職能需要原則、完整統(tǒng)一原則、精干高效原則、管理幅度和層次適度原則、依法設(shè)置原則。
�。�4）行政組織的類型 行政組織按照工作性質(zhì)、職能作用的不同，可以分為：
領(lǐng)導機關(guān)。是指中央人民政府和地方各級人民政府的行政首腦機關(guān)，它是行政管理機構(gòu)即行政組織的指揮決策中心。國務院和地方各級人民政府領(lǐng)導機關(guān)的功能，主要是通過行政首長在民主集中制基礎(chǔ)上行使其職權(quán)來實施的。
職能機關(guān)。是指在行政機關(guān)的直接領(lǐng)導下，分管某一方面的行政管理事務的專業(yè)性的執(zhí)行機關(guān)。
輔助機關(guān)。是為領(lǐng)導機關(guān)與職能機關(guān)設(shè)置的行政組織，它在行政管理活動中擔任必不可少的輔助性工作。例如，辦公室為綜合性的輔助機關(guān)，輔助行政首長進行決策、處理專門事務，溝通協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，并管理行政組織內(nèi)部的日常事務。
咨詢參謀機關(guān)。是行政管理決策中不可或缺的一環(huán)，它具有相對獨立性和研究的靈活性。我國政府體系中的經(jīng)濟研究中心以及類似的各種研究中心、顧問機關(guān)等，均為咨詢參謀機關(guān)。
派出機關(guān)。是根據(jù)行政管理的需要，按法律規(guī)定或經(jīng)上級人民政府批準所設(shè)立的，但不是一級國家行政機關(guān)。它的主要任務是代表上級國家行政機關(guān)檢查監(jiān)督下級國家行政機關(guān)，貫徹執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決策，完成上級國家行政機關(guān)下達的工作任務。我國地方各級政府的派出機關(guān)，有省人民政府派出的行政公署，縣人民政府派出的區(qū)公所，市轄區(qū)人民政府派出的街道辦事處等。
非常設(shè)機關(guān)。是為處理某一階段性的、專門性的行政事務或者組織協(xié)調(diào)某種跨地區(qū)、跨部門工作而設(shè)置的行政機構(gòu)。前者由于其存在時間相對較短，所以又稱臨時機構(gòu)；后者雖然為常設(shè)機構(gòu)，但屬于議事、協(xié)調(diào)、決策性機構(gòu)，一般也列為非常設(shè)機構(gòu)范疇。非常設(shè)機構(gòu)的名稱一般為委員會、領(lǐng)導小組、指揮部，其主要成員通常由領(lǐng)導同志兼任。
�。�5）行政組織理論 早期的行政組織理論形成于20世紀20年代前后，主要有以泰勒（F.W.Taylor）為代表的科學管理組織理論，以法約爾（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）為代表的公共行政組織理論和以韋伯（M.Weber）為代表的科層組織理論。
從20世紀30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進行為科學的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（E.Mayo）為代表的人際關(guān)系組織理論，以巴納德（C.I.Barnard）為代表的組織平衡理論和以西蒙（H.A.Simon）為代表的決策過程組織理論。新古典組織理論的特點是以組織中人的問題為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關(guān)系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。
20世紀60年代以后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、羅森茨韋克（J.E.Rosenzweig）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）為代表的權(quán)變組織理論。
系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認為行政組織是一個“結(jié)構(gòu)的社會技術(shù)系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個有機的開放性系統(tǒng)，是受社會經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會環(huán)境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環(huán)境的動態(tài)平衡。
�。�6）行政組織體制 行政組織體制為行政組織內(nèi)部各個層級、各個部門之間的權(quán)力分配關(guān)系。
根據(jù)行政組織最高決策權(quán)歸屬人數(shù)的多寡，行政組織體制可分為：首長制、委員會制與混合制。
首長制（一長制或獨任制）。指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。特征：行政首長對行政機關(guān)各種事務擁有最終決定權(quán)，其他領(lǐng)導成員均為行政首長的幕僚，只有建議權(quán)，而無決定權(quán)。美國的總統(tǒng)制是首長制的典型。首長制的優(yōu)點體現(xiàn)為：事權(quán)集中，責任明確，權(quán)責統(tǒng)一，易于保密。缺點體現(xiàn)為：個人專制，濫用職權(quán)，易陷于管見。
委員會制（合議制）。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上人員組成的集體或委員會所執(zhí)掌的一種行政組織體制。特征：行政組織的決策是由兩個以上的地位平等的委員所負責，行政組織的最高決策權(quán)屬于全體委員，“少數(shù)服從多數(shù)”。瑞士是委員會制的典型國家。委員會制的優(yōu)點表現(xiàn)為：集思廣益，互相監(jiān)督。缺點：責任分散，權(quán)、責相同，難以保守秘密。
根據(jù)中央行政組織與地方行政組織權(quán)力分配關(guān)系的不同，行政組織體制可分為集權(quán)制、分權(quán)制與均權(quán)制。
集權(quán)制是中央行政組織對地方行政組織有完全的指揮監(jiān)督權(quán)。法國是較為典型的國家。集權(quán)制的優(yōu)點：政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌全局，層級節(jié)制，指揮靈便，令行禁止，人力、財力、物力集中。其缺點體現(xiàn)為：機關(guān)專制和個人獨裁，層次繁多，壓抑地方政府的積極性。
分權(quán)制是地方行政組織對本地方事務有自主決定權(quán)。美國是實行分權(quán)制的國家之一，其州政府的自主權(quán)很大。優(yōu)點：因地制宜、民主原則、防止上級專斷與個人獨裁。其缺點體現(xiàn)為：易出現(xiàn)地方本位主義。
均權(quán)制是中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力保持平衡。一種較為理想的組織體制，其理論依據(jù)是孫中山先生的“均權(quán)”學說。
閱讀此文的人還閱讀了：
2015江蘇公務員公共筆試科目——公共基礎(chǔ)知識
相關(guān)文章
