加快戶籍制度改革

　　【背景鏈接】

　　黨的十八屆三中全會關(guān)于“加快戶籍制度改革”的部署，受到社會高度關(guān)注。加快戶籍制度改革的重點和難點在哪里?戶籍制度是塊名副其實的硬骨頭，專家認(rèn)為，難啃，但再難也得啃，早啃勝過晚啃，大啃勝過小啃。不啃掉這塊硬骨頭，新型城鎮(zhèn)化就名不副實;不啃掉這塊硬骨頭，公共服務(wù)就無法實現(xiàn)均等;不啃掉這塊硬骨頭，國民就會被分為兩類人，貼上不同的標(biāo)簽，形成事實上的不平等。此前，有權(quán)威統(tǒng)計顯示，中國城鎮(zhèn)化率達52.57%，但戶籍城鎮(zhèn)化率非常低，非農(nóng)戶籍人口占全國總?cè)丝诘谋壤齼H為27.6%，“戶籍管理改革已大大滯后于人口事實上的城市化”。今年6月26日，國家發(fā)改委稱，現(xiàn)行的戶籍管理、土地管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。即便不從城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度探討戶籍制度改革，僅從平權(quán)這一基本訴求看，也應(yīng)該毫不遲疑、大刀闊斧地推進戶籍制度改革。

　　【名師解析】

　　戶籍制度改革難，難在何處?主要體現(xiàn)在戶籍福利掣肘著改革，比如一些大城市的戶口含金量極高，與戶籍掛鉤的個人權(quán)利有幾十項，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會保障、計劃生育等各個方面。可以斷言，大城市戶口附加著太多有形或隱形的福利，已是戶籍制度改革艱難推進的縮影。此外，各類群體的訴求不同，現(xiàn)實中的阻力不小。比如不少在大城市辛勤打拼的務(wù)工人員，渴望體面地成為大城市的市民，但遭遇一些人拼命阻止，特別是大城市的少數(shù)“土著”，他們堅決認(rèn)為蛋糕不能讓外地人分享。還有一種擔(dān)心認(rèn)為，一旦徹底實行戶籍制度改革，過多的人涌向大城市，會造成大城市不堪重負(fù)。

　　誠然，戶籍管理制度本身的改革并不復(fù)雜，核心的問題在于許多公共服務(wù)和社會福利政策與戶籍掛鉤。為此，不少人建議，剝離附著在戶口上的大量權(quán)益和福利，淡化城市戶口特別是大城市戶口的魅力。這是一種思路，但應(yīng)該看到，不應(yīng)只考慮如何剝離城市戶口的福利，還應(yīng)該思考農(nóng)村戶口和小城鎮(zhèn)戶口的福利為何那么少，如果在農(nóng)村或在城鎮(zhèn)就能享受到較為健全的公共服務(wù)，或者像在大城市一樣擁有較為充足的就業(yè)機會、教育條件和社會保障，還有那么多人涌進大城市嗎?簡言之，戶籍制度改革的一個前提，不只是簡單削減大城市的戶口福利，而是還要讓其他地方的戶口也多一些含金量。

　　在新形勢下，戶籍制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)時代發(fā)展和公民基本權(quán)利訴求的需要。黨的十八屆三中全會已經(jīng)明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。從目前的發(fā)展態(tài)勢看，農(nóng)村人口自由流向小城鎮(zhèn)已不是問題，但有一點需要關(guān)注，即小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工吸引力不強，不只是因為小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)尚未健全，更在于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民工找不到合適的工作，或者待遇不高。這進一步說明戶籍制度改革，不是簡單的名稱轉(zhuǎn)換，而要加大對小城鎮(zhèn)建設(shè)的各種支持。有專家認(rèn)為，從頂層設(shè)計層面重新配置城鎮(zhèn)資源，城鎮(zhèn)資源新布局將激發(fā)中小城市的活力，減輕特大城市的人口壓力，說的也正是這個道理。

　　針對公眾關(guān)心的加快戶籍制度改革有沒有具體的路線圖和時間表?黃明稱，加快戶籍制度改革的進程，要與全面建成小康社會相適應(yīng)，與推進新型城鎮(zhèn)化進程相一致。具體到戶籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。這種新型的戶籍制度，與公眾預(yù)期能否契合?尚需實踐證明。但可明確的是，戶籍制度改革絕不是一個部門所能單兵突進的，除了公安部還牽涉到國家發(fā)改委等眾多部門，各司其職，協(xié)力作戰(zhàn)，戶籍制度改革才不會只是身份登記的變化。

　　我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，啃硬骨頭，涉險灘，這是必須正視、必須有所作為的現(xiàn)實命題。戶籍制度等硬骨頭，不會自動消失，越到最后越難啃。戶籍制度改革，應(yīng)不刮風(fēng)、不冒進、不搞運動，更應(yīng)該防止雷聲大雨點小，或者步履緩慢，上動下不動，走三步停兩步。有了頂層設(shè)計，也有了民意支撐，就看戶籍制度改革如何落實在行動中。

　　當(dāng)年為了改進戶籍管理用戶口登記的形式出現(xiàn)了戶口本，后來為了管理流動人口而出現(xiàn)了暫住證，1985年為應(yīng)對人口流動管理又實施居民身份證。之所以要實施身份證制度，很重要的一個原因是戶口本以家庭為單位，無法滿足公民個人外出攜帶證件的需要，而一人一證的身份證在很大程度上可以滿足這個需要。

　　但很快民眾就發(fā)現(xiàn)，為了民眾便利而推出的身份證，最終并沒有真正惠及民眾。除了旅游的便利外，身份證無法取得原先所預(yù)想的各種功能，很多重要證件的辦理，除了居民身份證，同時還需要出示戶口本。比如說現(xiàn)在民眾想要領(lǐng)取結(jié)婚證，除了身份證，同時還需要攜帶戶口本，這可以說是增加了民眾的負(fù)擔(dān)。

　　事實上，這種現(xiàn)象并不只在身份證上出現(xiàn)，此前的暫住證、居住證等各種證照都有相應(yīng)的效應(yīng)。于是，以往的戶籍改革往往出現(xiàn)這樣一出非常尷尬的局面：為了便利非戶籍居民的各種舉措,在現(xiàn)實中往往又增加了他們辦證的難度。

　　以方便居民為初衷的政策最終卻變成添麻煩的安排，這對今后改革有以下兩點提示：

　　一方面是政府要相信自己的部門機構(gòu)，也要相信老百姓。一個部門出具的證明材料，在另外一個部門也應(yīng)獲得信任，不需要無數(shù)公章或者材料“聯(lián)保”。還有，雖然存在少數(shù)違法亂紀(jì)的人使用假材料的情況，但絕大部分民眾都是遵紀(jì)守法的，不應(yīng)該由他們用繁瑣的手續(xù)“自證清白”。

　　另一方面，就是應(yīng)當(dāng)通過技術(shù)手段減少民眾辦證的流程和麻煩。建立覆蓋全國的人口基礎(chǔ)信息庫，為流動人口服務(wù)和管理提供技術(shù)支撐，將來流動人口不論到哪里，服務(wù)和管理都能夠跟進到哪里。我們可以暢想，將來居住證、身份證、戶口簿，乃至護照、社�？ǘ�“多證合一”，甚至以后我們辦事只需要報一個身份證號碼，或者摁下一個指紋，就能完成需要證明的一切手續(xù)。讓服務(wù)和管理都日趨便利化，這樣做“減法”的戶籍改革，才是老百姓真正需要的改革。
 

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