公務(wù)員津貼補(bǔ)貼名目失序 亟待規(guī)范
近期，包括江蘇公務(wù)員考試在內(nèi)的黑龍江、江西、山東、福建等多個(gè)省，已經(jīng)陸續(xù)啟動(dòng)公務(wù)員招考，火爆程度不亞于往年。
“近年來(lái)，公務(wù)員考試競(jìng)爭(zhēng)激烈，這與公務(wù)員工作相對(duì)體面穩(wěn)定，待遇較為優(yōu)厚密切相關(guān)。”國(guó)家行政學(xué)院研究員、全國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)胡仙芝接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為。
從全國(guó)范圍來(lái)看，目前公務(wù)員平均薪資并不高，但這并沒(méi)包括一些政府部門給公務(wù)員發(fā)放的名目繁多的津貼補(bǔ)貼。
據(jù)了解，1993年公務(wù)員薪資制度改革時(shí)，為使收入分配適應(yīng)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，國(guó)家層面提出建立“地區(qū)津貼制度”，各地可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況制定自身的“津補(bǔ)貼”。
之后，國(guó)家并未出臺(tái)統(tǒng)一政策。在此背景下，地方發(fā)放公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的名目逐漸失序。復(fù)旦大學(xué)博士孫琳曾專門研究過(guò)中國(guó)的公務(wù)員薪酬問(wèn)題，據(jù)其不完全統(tǒng)計(jì)，各地擅自發(fā)放的津貼補(bǔ)貼名目達(dá)到300多項(xiàng)。
今春全國(guó)兩會(huì)上，收入分配再次成為焦點(diǎn)話題。而“十二五”規(guī)劃綱要也指出，要整頓和規(guī)范收入分配秩序，完善公務(wù)員工資制度。清理規(guī)范國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資外收入、非貨幣性福利等。
多位受訪專家認(rèn)為，規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼已成當(dāng)務(wù)之急，不僅是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的必然要求。
誘發(fā)公共權(quán)力異化
在受訪專家看來(lái)，濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，不但會(huì)在不同地區(qū)、不同部門公務(wù)員之間造成了新的分配不公，而且擾亂了公務(wù)員工資管理秩序，成為權(quán)力異化的重要誘因。
種種跡象表明，盡管目前我國(guó)公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，但由于地區(qū)差與行業(yè)差的存在，即使是同一個(gè)級(jí)別的公務(wù)員，實(shí)際收入相差也很大。究其原因，就是工資外津貼補(bǔ)貼拉開(kāi)了收入差距。
“發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力雄厚，公務(wù)員的各種津貼補(bǔ)貼多，收入自然就高些。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，公務(wù)員的各種津貼補(bǔ)貼少，收入相對(duì)也就少一些。”胡仙芝說(shuō)。“目前公務(wù)員的收入差距，不僅體現(xiàn)在地區(qū)與地區(qū)之間，即使在同一地區(qū)，也由于所處的單位和部門不同，同一級(jí)別的公務(wù)員，收入差距也很大。比如建設(shè)、工商、房管等強(qiáng)勢(shì)部門，就比其他部門收入相對(duì)要高。”
在中央黨校政法部公共管理室主任黃小勇看來(lái)，濫發(fā)津貼補(bǔ)貼的首先一個(gè)弊端，就是會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員與其他社會(huì)群體之間的收入分配不公，還會(huì)造成不同部門、不同行業(yè)、不同單位公務(wù)員之間的收入嚴(yán)重違反“同工同酬”原則，導(dǎo)致公務(wù)員心理失衡，挫傷其工作積極性，引發(fā)行政編制、事業(yè)編制等群體之間的相互隔閡，而且更嚴(yán)重的是將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)對(duì)公務(wù)員群體的“另眼”看待和隔離心理。
“為了多發(fā)津貼補(bǔ)貼，有些地方和有些部門千方百計(jì)搞違規(guī)‘創(chuàng)收’，加劇了‘政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益?zhèn)�人化’傾向，直接導(dǎo)致了政府職能異化和公務(wù)員角色錯(cuò)位。”胡仙芝認(rèn)為。
“濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共資金的一種部門占有，是對(duì)公共利益的侵占，是一種反社會(huì)公正的再分配形式，必然影響國(guó)家的收入分配制度，導(dǎo)致分配秩序的紊亂。”黃小勇說(shuō)。
正因此，近年來(lái)中央從沒(méi)停止對(duì)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的規(guī)范。早在2005年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了六部委《關(guān)于做好清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作的意見(jiàn)》，對(duì)規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼進(jìn)行了部署。
2006年7月，中國(guó)實(shí)行新的公務(wù)員工資制度，同時(shí)開(kāi)始對(duì)中央機(jī)關(guān)、各省市津貼補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)行清理規(guī)范，計(jì)劃用3年時(shí)間，將地區(qū)差控制在合理范圍，并通過(guò)行政手段“削峰填谷”，使同級(jí)政府不同部門之間的津貼補(bǔ)貼水平大體相當(dāng)。此后，各地陸續(xù)開(kāi)始清理合并公務(wù)員收入中的各類津貼補(bǔ)貼，原先“不上臺(tái)面”的收入被取消或變成“明補(bǔ)”，這也被稱為“陽(yáng)光工資”改革。
對(duì)于各地區(qū)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家出臺(tái)了一個(gè)范圍，平均值不能低于年2.1萬(wàn)元，也不能高于4萬(wàn)元。
“通過(guò)控制過(guò)高地區(qū)的津貼補(bǔ)貼發(fā)放水平，目的是逐步將不同地區(qū)津貼補(bǔ)貼水平高低差距控制在合理范圍以內(nèi)。”北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院李紹榮教授接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，“但即使有年均津貼補(bǔ)貼2.1萬(wàn)元這個(gè)最低調(diào)控線，有些財(cái)力弱的貧困地區(qū)也根本無(wú)法達(dá)到。”
而據(jù)知情人透露，近年來(lái)有些發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員，雖在工資單上“規(guī)范”了津貼補(bǔ)貼，但更多是直接或變相地發(fā)放有價(jià)證券或?qū)嵨铩?br /> 執(zhí)行效果大打折扣
從目前情況看，在各地規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼取得了一些成效的同時(shí)，依然還存在一些違規(guī)現(xiàn)象。
據(jù)了解，各地濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的資金來(lái)源，基本是預(yù)算外資金。“政府的預(yù)算外資金收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金、國(guó)有企業(yè)和主管部門收入以及其他收入。”中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)陳明生副教授接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，“其中行政事業(yè)性收費(fèi)是預(yù)算外資金最主要的來(lái)源，占全部預(yù)算外資金的近70%。各種行政收費(fèi)項(xiàng)目主要集中在公安、建設(shè)、工商、房管、教育等部門。”
“預(yù)算外收入的失控，是造成公務(wù)員獎(jiǎng)金津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的主要原因。”胡仙芝指出，“由于地方政府預(yù)算外收入在體制外循環(huán)，‘小金庫(kù)’的存在，成為一些公務(wù)員獲取灰色津貼補(bǔ)貼的主要渠道。如果缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，趨利的內(nèi)部動(dòng)機(jī)就會(huì)抬頭，就會(huì)造成整體上的收入差異化和秩序失控的局面。”
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1992年，全國(guó)預(yù)算外資金為3855億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的90%以上。到了2006年，全國(guó)預(yù)算外收入總量已與3.9萬(wàn)億元的國(guó)家財(cái)政收入不相上下。這些數(shù)據(jù)的背后，也許是“部門下屬企業(yè)”的紅火，以及“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的發(fā)達(dá)，由此帶來(lái)部門津貼補(bǔ)貼的泛濫。
在黃小勇看來(lái)，部門利益作祟、個(gè)人追逐利益最大化的沖動(dòng)，是津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的內(nèi)在動(dòng)力，預(yù)算外收入的存在提供了灰色收入獲取的可能性，而對(duì)預(yù)算外收入缺乏管理規(guī)范最終讓這種可能性成為現(xiàn)實(shí)。
陳明生說(shuō)，公務(wù)員津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的原因，一方面是國(guó)家和地方層面對(duì)于建立“地區(qū)津貼制度”的規(guī)定不夠清晰、具體，導(dǎo)致地方或部門“巧立名目”提高公務(wù)員收入。另一方面是對(duì)津貼補(bǔ)貼發(fā)放，乃至預(yù)算外資金收入及使用的監(jiān)控力度偏弱，對(duì)已有規(guī)范執(zhí)行不嚴(yán)，無(wú)法形成震懾力。
審計(jì)署2009年度抽查56個(gè)中央部門，發(fā)現(xiàn)5170張為假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬(wàn)元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。
2010年6月23日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作審計(jì)報(bào)告時(shí)指出，一些中央部門及所屬單位仍存在違反財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問(wèn)題。報(bào)告顯示，一些部門及所屬單位擠占挪用財(cái)政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼10.95億元。
但遺憾的是，這些審計(jì)出來(lái)的嚴(yán)重違法行為，公眾極少見(jiàn)有相應(yīng)的處罰結(jié)果，更少見(jiàn)誰(shuí)主動(dòng)出來(lái)?yè)?dān)責(zé)。
嚴(yán)管預(yù)算外收入
多位受訪專家指出，規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的必然要求。
據(jù)了解，西方國(guó)家普遍通過(guò)立法縮小職工收入差距。比如，美國(guó)為了抑制公務(wù)員工資的過(guò)快增長(zhǎng)，制定了《聯(lián)邦工資比較法》，嚴(yán)禁不合理收入，所謂不合理收入，既包括工資收入也包括工資外隱性收入。類似這樣的法律還有德國(guó)的《聯(lián)邦工資法》、日本的《一般職工工資法》，等等。
“根據(jù)中央精神，應(yīng)將現(xiàn)有工資外津貼補(bǔ)貼盡快全面清理，實(shí)現(xiàn)由‘暗補(bǔ)’改為‘明補(bǔ)’，實(shí)行公開(kāi)透明的津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法。”陳明生說(shuō)，“在不突破規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按屬地化原則，同一地區(qū)同類人員保持大體相當(dāng)?shù)慕蛸N補(bǔ)貼水平。”
“要規(guī)范發(fā)放辦法，規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼，列入工資統(tǒng)一發(fā)放，實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付，并依法納稅。”陳明生建議，“規(guī)范資金來(lái)源，在發(fā)放項(xiàng)目和方式等與國(guó)家統(tǒng)一政策一致的前提下，通過(guò)劃轉(zhuǎn)原有津貼補(bǔ)貼資金解決。
“在進(jìn)行公務(wù)員職級(jí)工資改革時(shí)，將一部分津貼補(bǔ)貼納入基本工資，加強(qiáng)規(guī)范程度。”胡仙芝說(shuō)，“此外要繼續(xù)清理整頓‘小金庫(kù)’，切斷部門創(chuàng)收收入和公務(wù)員收入之間的直接聯(lián)系。”
胡仙芝認(rèn)為，建立地區(qū)附加津貼制度和完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度，要因地而異，設(shè)立規(guī)范的項(xiàng)目，確定合理的水平，實(shí)行公開(kāi)透明的發(fā)放辦法，在此基礎(chǔ)上逐步形成地區(qū)間工資收入差距的合理調(diào)控機(jī)制。
在有些專家看來(lái)，濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，還只是公務(wù)員獲取灰色收入一種方式。“公務(wù)員工資改革的總體取向，應(yīng)該是完全杜絕公務(wù)員法外收益。”李紹榮建議，“這就需要建立、健全國(guó)家公務(wù)員收入監(jiān)管機(jī)制，未經(jīng)全國(guó)人大或者地方人大批準(zhǔn)，行政單位不得擅自分配預(yù)算外資金，并對(duì)違規(guī)者進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，確保公務(wù)員收入來(lái)源的合法性和唯一性”。
“目前對(duì)違規(guī)者還缺乏具有威懾力的剛性問(wèn)責(zé)機(jī)制。”李紹榮說(shuō)，“公務(wù)員是國(guó)家和政府權(quán)力的執(zhí)行者，而我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)制度是市場(chǎng)制度，公權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)或市場(chǎng)影響公權(quán)都會(huì)使公權(quán)執(zhí)行者帶來(lái)灰色收入或不法收入，因此規(guī)范公務(wù)員收入的關(guān)鍵點(diǎn)是建立監(jiān)督公權(quán)的制度，從制度上規(guī)范公務(wù)員收入。”
同時(shí)，“對(duì)公務(wù)員尤其是高級(jí)公務(wù)員，要逐步實(shí)行充分的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。”黃小勇認(rèn)為，“要切實(shí)加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督。唯此，才能對(duì)公務(wù)員收入形成更加有力的外部監(jiān)控。”
“當(dāng)前，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算外資金、規(guī)范津貼補(bǔ)貼制度，是一種過(guò)渡性的解決手段，是照顧既存利益格局的解決方法。”黃小勇說(shuō)，“釜底抽薪的辦法，是將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)行管理，取消部門‘小金庫(kù)’的存在。但這僅是規(guī)范公務(wù)員收入的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。”
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“近年來(lái)，公務(wù)員考試競(jìng)爭(zhēng)激烈，這與公務(wù)員工作相對(duì)體面穩(wěn)定，待遇較為優(yōu)厚密切相關(guān)。”國(guó)家行政學(xué)院研究員、全國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)胡仙芝接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為。
從全國(guó)范圍來(lái)看，目前公務(wù)員平均薪資并不高，但這并沒(méi)包括一些政府部門給公務(wù)員發(fā)放的名目繁多的津貼補(bǔ)貼。
據(jù)了解，1993年公務(wù)員薪資制度改革時(shí)，為使收入分配適應(yīng)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，國(guó)家層面提出建立“地區(qū)津貼制度”，各地可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況制定自身的“津補(bǔ)貼”。
之后，國(guó)家并未出臺(tái)統(tǒng)一政策。在此背景下，地方發(fā)放公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的名目逐漸失序。復(fù)旦大學(xué)博士孫琳曾專門研究過(guò)中國(guó)的公務(wù)員薪酬問(wèn)題，據(jù)其不完全統(tǒng)計(jì)，各地擅自發(fā)放的津貼補(bǔ)貼名目達(dá)到300多項(xiàng)。
今春全國(guó)兩會(huì)上，收入分配再次成為焦點(diǎn)話題。而“十二五”規(guī)劃綱要也指出，要整頓和規(guī)范收入分配秩序，完善公務(wù)員工資制度。清理規(guī)范國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資外收入、非貨幣性福利等。
多位受訪專家認(rèn)為，規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼已成當(dāng)務(wù)之急，不僅是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的必然要求。
誘發(fā)公共權(quán)力異化
在受訪專家看來(lái)，濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，不但會(huì)在不同地區(qū)、不同部門公務(wù)員之間造成了新的分配不公，而且擾亂了公務(wù)員工資管理秩序，成為權(quán)力異化的重要誘因。
種種跡象表明，盡管目前我國(guó)公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，但由于地區(qū)差與行業(yè)差的存在，即使是同一個(gè)級(jí)別的公務(wù)員，實(shí)際收入相差也很大。究其原因，就是工資外津貼補(bǔ)貼拉開(kāi)了收入差距。
“發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力雄厚，公務(wù)員的各種津貼補(bǔ)貼多，收入自然就高些。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，公務(wù)員的各種津貼補(bǔ)貼少，收入相對(duì)也就少一些。”胡仙芝說(shuō)。“目前公務(wù)員的收入差距，不僅體現(xiàn)在地區(qū)與地區(qū)之間，即使在同一地區(qū)，也由于所處的單位和部門不同，同一級(jí)別的公務(wù)員，收入差距也很大。比如建設(shè)、工商、房管等強(qiáng)勢(shì)部門，就比其他部門收入相對(duì)要高。”
在中央黨校政法部公共管理室主任黃小勇看來(lái)，濫發(fā)津貼補(bǔ)貼的首先一個(gè)弊端，就是會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員與其他社會(huì)群體之間的收入分配不公，還會(huì)造成不同部門、不同行業(yè)、不同單位公務(wù)員之間的收入嚴(yán)重違反“同工同酬”原則，導(dǎo)致公務(wù)員心理失衡，挫傷其工作積極性，引發(fā)行政編制、事業(yè)編制等群體之間的相互隔閡，而且更嚴(yán)重的是將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)對(duì)公務(wù)員群體的“另眼”看待和隔離心理。
“為了多發(fā)津貼補(bǔ)貼，有些地方和有些部門千方百計(jì)搞違規(guī)‘創(chuàng)收’，加劇了‘政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益?zhèn)�人化’傾向，直接導(dǎo)致了政府職能異化和公務(wù)員角色錯(cuò)位。”胡仙芝認(rèn)為。
“濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共資金的一種部門占有，是對(duì)公共利益的侵占，是一種反社會(huì)公正的再分配形式，必然影響國(guó)家的收入分配制度，導(dǎo)致分配秩序的紊亂。”黃小勇說(shuō)。
正因此，近年來(lái)中央從沒(méi)停止對(duì)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的規(guī)范。早在2005年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了六部委《關(guān)于做好清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作的意見(jiàn)》，對(duì)規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼進(jìn)行了部署。
2006年7月，中國(guó)實(shí)行新的公務(wù)員工資制度，同時(shí)開(kāi)始對(duì)中央機(jī)關(guān)、各省市津貼補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)行清理規(guī)范，計(jì)劃用3年時(shí)間，將地區(qū)差控制在合理范圍，并通過(guò)行政手段“削峰填谷”，使同級(jí)政府不同部門之間的津貼補(bǔ)貼水平大體相當(dāng)。此后，各地陸續(xù)開(kāi)始清理合并公務(wù)員收入中的各類津貼補(bǔ)貼，原先“不上臺(tái)面”的收入被取消或變成“明補(bǔ)”，這也被稱為“陽(yáng)光工資”改革。
對(duì)于各地區(qū)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家出臺(tái)了一個(gè)范圍，平均值不能低于年2.1萬(wàn)元，也不能高于4萬(wàn)元。
“通過(guò)控制過(guò)高地區(qū)的津貼補(bǔ)貼發(fā)放水平，目的是逐步將不同地區(qū)津貼補(bǔ)貼水平高低差距控制在合理范圍以內(nèi)。”北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院李紹榮教授接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，“但即使有年均津貼補(bǔ)貼2.1萬(wàn)元這個(gè)最低調(diào)控線，有些財(cái)力弱的貧困地區(qū)也根本無(wú)法達(dá)到。”
而據(jù)知情人透露，近年來(lái)有些發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員，雖在工資單上“規(guī)范”了津貼補(bǔ)貼，但更多是直接或變相地發(fā)放有價(jià)證券或?qū)嵨铩?br /> 執(zhí)行效果大打折扣
從目前情況看，在各地規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼取得了一些成效的同時(shí)，依然還存在一些違規(guī)現(xiàn)象。
據(jù)了解，各地濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的資金來(lái)源，基本是預(yù)算外資金。“政府的預(yù)算外資金收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金、國(guó)有企業(yè)和主管部門收入以及其他收入。”中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)陳明生副教授接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，“其中行政事業(yè)性收費(fèi)是預(yù)算外資金最主要的來(lái)源，占全部預(yù)算外資金的近70%。各種行政收費(fèi)項(xiàng)目主要集中在公安、建設(shè)、工商、房管、教育等部門。”
“預(yù)算外收入的失控，是造成公務(wù)員獎(jiǎng)金津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的主要原因。”胡仙芝指出，“由于地方政府預(yù)算外收入在體制外循環(huán)，‘小金庫(kù)’的存在，成為一些公務(wù)員獲取灰色津貼補(bǔ)貼的主要渠道。如果缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，趨利的內(nèi)部動(dòng)機(jī)就會(huì)抬頭，就會(huì)造成整體上的收入差異化和秩序失控的局面。”
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1992年，全國(guó)預(yù)算外資金為3855億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的90%以上。到了2006年，全國(guó)預(yù)算外收入總量已與3.9萬(wàn)億元的國(guó)家財(cái)政收入不相上下。這些數(shù)據(jù)的背后，也許是“部門下屬企業(yè)”的紅火，以及“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的發(fā)達(dá)，由此帶來(lái)部門津貼補(bǔ)貼的泛濫。
在黃小勇看來(lái)，部門利益作祟、個(gè)人追逐利益最大化的沖動(dòng)，是津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的內(nèi)在動(dòng)力，預(yù)算外收入的存在提供了灰色收入獲取的可能性，而對(duì)預(yù)算外收入缺乏管理規(guī)范最終讓這種可能性成為現(xiàn)實(shí)。
陳明生說(shuō)，公務(wù)員津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的原因，一方面是國(guó)家和地方層面對(duì)于建立“地區(qū)津貼制度”的規(guī)定不夠清晰、具體，導(dǎo)致地方或部門“巧立名目”提高公務(wù)員收入。另一方面是對(duì)津貼補(bǔ)貼發(fā)放，乃至預(yù)算外資金收入及使用的監(jiān)控力度偏弱，對(duì)已有規(guī)范執(zhí)行不嚴(yán)，無(wú)法形成震懾力。
審計(jì)署2009年度抽查56個(gè)中央部門，發(fā)現(xiàn)5170張為假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬(wàn)元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。
2010年6月23日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作審計(jì)報(bào)告時(shí)指出，一些中央部門及所屬單位仍存在違反財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問(wèn)題。報(bào)告顯示，一些部門及所屬單位擠占挪用財(cái)政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼10.95億元。
但遺憾的是，這些審計(jì)出來(lái)的嚴(yán)重違法行為，公眾極少見(jiàn)有相應(yīng)的處罰結(jié)果，更少見(jiàn)誰(shuí)主動(dòng)出來(lái)?yè)?dān)責(zé)。
嚴(yán)管預(yù)算外收入
多位受訪專家指出，規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的必然要求。
據(jù)了解，西方國(guó)家普遍通過(guò)立法縮小職工收入差距。比如，美國(guó)為了抑制公務(wù)員工資的過(guò)快增長(zhǎng)，制定了《聯(lián)邦工資比較法》，嚴(yán)禁不合理收入，所謂不合理收入，既包括工資收入也包括工資外隱性收入。類似這樣的法律還有德國(guó)的《聯(lián)邦工資法》、日本的《一般職工工資法》，等等。
“根據(jù)中央精神，應(yīng)將現(xiàn)有工資外津貼補(bǔ)貼盡快全面清理，實(shí)現(xiàn)由‘暗補(bǔ)’改為‘明補(bǔ)’，實(shí)行公開(kāi)透明的津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法。”陳明生說(shuō)，“在不突破規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按屬地化原則，同一地區(qū)同類人員保持大體相當(dāng)?shù)慕蛸N補(bǔ)貼水平。”
“要規(guī)范發(fā)放辦法，規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼，列入工資統(tǒng)一發(fā)放，實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付，并依法納稅。”陳明生建議，“規(guī)范資金來(lái)源，在發(fā)放項(xiàng)目和方式等與國(guó)家統(tǒng)一政策一致的前提下，通過(guò)劃轉(zhuǎn)原有津貼補(bǔ)貼資金解決。
“在進(jìn)行公務(wù)員職級(jí)工資改革時(shí)，將一部分津貼補(bǔ)貼納入基本工資，加強(qiáng)規(guī)范程度。”胡仙芝說(shuō)，“此外要繼續(xù)清理整頓‘小金庫(kù)’，切斷部門創(chuàng)收收入和公務(wù)員收入之間的直接聯(lián)系。”
胡仙芝認(rèn)為，建立地區(qū)附加津貼制度和完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度，要因地而異，設(shè)立規(guī)范的項(xiàng)目，確定合理的水平，實(shí)行公開(kāi)透明的發(fā)放辦法，在此基礎(chǔ)上逐步形成地區(qū)間工資收入差距的合理調(diào)控機(jī)制。
在有些專家看來(lái)，濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，還只是公務(wù)員獲取灰色收入一種方式。“公務(wù)員工資改革的總體取向，應(yīng)該是完全杜絕公務(wù)員法外收益。”李紹榮建議，“這就需要建立、健全國(guó)家公務(wù)員收入監(jiān)管機(jī)制，未經(jīng)全國(guó)人大或者地方人大批準(zhǔn)，行政單位不得擅自分配預(yù)算外資金，并對(duì)違規(guī)者進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，確保公務(wù)員收入來(lái)源的合法性和唯一性”。
“目前對(duì)違規(guī)者還缺乏具有威懾力的剛性問(wèn)責(zé)機(jī)制。”李紹榮說(shuō)，“公務(wù)員是國(guó)家和政府權(quán)力的執(zhí)行者，而我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)制度是市場(chǎng)制度，公權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)或市場(chǎng)影響公權(quán)都會(huì)使公權(quán)執(zhí)行者帶來(lái)灰色收入或不法收入，因此規(guī)范公務(wù)員收入的關(guān)鍵點(diǎn)是建立監(jiān)督公權(quán)的制度，從制度上規(guī)范公務(wù)員收入。”
同時(shí)，“對(duì)公務(wù)員尤其是高級(jí)公務(wù)員，要逐步實(shí)行充分的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。”黃小勇認(rèn)為，“要切實(shí)加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督。唯此，才能對(duì)公務(wù)員收入形成更加有力的外部監(jiān)控。”
“當(dāng)前，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算外資金、規(guī)范津貼補(bǔ)貼制度，是一種過(guò)渡性的解決手段，是照顧既存利益格局的解決方法。”黃小勇說(shuō)，“釜底抽薪的辦法，是將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)行管理，取消部門‘小金庫(kù)’的存在。但這僅是規(guī)范公務(wù)員收入的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。”
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