5．行政組織

    （1）涵義  行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)過(guò)程的統(tǒng)一。就動(dòng)態(tài)講，行政組織指為完成公共行政任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門(mén)及社會(huì)團(tuán)體中具有行政性職能的機(jī)構(gòu)。狹義的行政組織，則專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。一般意義上，人們所指的行政組織是指靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。

    （2）我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成  我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)按其性質(zhì)和職能分為5部分：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)家軍事機(jī)關(guān)，國(guó)家審判機(jī)關(guān)和國(guó)家檢察機(jī)關(guān)。

    我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)。全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。我國(guó)國(guó)家主席是國(guó)家機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要組成部分。國(guó)家主席是整個(gè)國(guó)家的代表，是國(guó)家元首，其地位和職權(quán)是其他國(guó)家機(jī)關(guān)所不能代替的。國(guó)家主席由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，任期與全國(guó)人民代表大會(huì)任期相同，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。國(guó)家主席的職權(quán)是根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決定來(lái)行使的。我國(guó)國(guó)家行政機(jī)關(guān)是中央人民政府即國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府。因此，國(guó)務(wù)院以及它領(lǐng)導(dǎo)下的地方各級(jí)人民政府，構(gòu)成我國(guó)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系；全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，構(gòu)成我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系。這兩大國(guó)家機(jī)關(guān)體系之間，存在著監(jiān)督與被監(jiān)督以及分工合作的密切聯(lián)系。

    我國(guó)軍事機(jī)關(guān)是中央軍事委員會(huì)，它是全國(guó)武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。中央軍事委員會(huì)由主席、副主席若干人、委員若干人組成，實(shí)行主席負(fù)責(zé)制。中央軍事委員會(huì)主席由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副主席、委員的人選由中央軍事委員會(huì)主席提名，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)投票決定。中央軍事委員會(huì)每屆任期與全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同。中央軍事委員會(huì)主席對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。我國(guó)國(guó)家審判機(jī)關(guān)是人民法院，人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

    在我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)居于首要地位。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，它們都由人民和人民代表選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)。包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，都由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生和賦予職權(quán)，并在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行活動(dòng)，對(duì)它負(fù)責(zé)。

    我國(guó)人民代表大會(huì)制的具體優(yōu)越性體現(xiàn)為：（曾在省考主觀題中出現(xiàn)過(guò)大題）

    ①有利于保證中央和地方國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。我國(guó)中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。在人民代表大會(huì)制度下，最高權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)修改憲法，制定法律，決定國(guó)家的一切重大問(wèn)題，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守和執(zhí)行，國(guó)務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，一切地方行政機(jī)關(guān)都要服從它的領(lǐng)導(dǎo)，從而集中全國(guó)立法權(quán)、行政權(quán)于中央；同時(shí)地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)遵守與執(zhí)行，有權(quán)決定本行政區(qū)域內(nèi)一切重大問(wèn)題；省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、省及自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)制定地方性法規(guī)；民族自治機(jī)關(guān)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)；特別行政區(qū)根據(jù)憲法、特別行政區(qū)基本法以及其他有關(guān)本區(qū)域法律，行使最高自治權(quán)等。這些重要規(guī)定，保證了中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又有利于進(jìn)一步發(fā)揮地方政權(quán)機(jī)關(guān)的積極性和主動(dòng)性。

    ②有利于保障人民當(dāng)家作主。我國(guó)人民代表大會(huì)是由人民民主選舉的代表組成，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。我國(guó)的選舉權(quán)是普遍的、平等的。除依法被剝奪政治權(quán)利者外，凡年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。通過(guò)選舉，全國(guó)各民主黨派、各階層、各民族、各社會(huì)職業(yè)均有代表被選入人民代表大會(huì)，從而使人民代表大會(huì)在決定問(wèn)題時(shí)既能反映人民的共同利益，又能照顧各階層和各方面的特殊利益。     

    ③有利于國(guó)家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志。“議行合一”是我國(guó)人民代表大會(huì)制的基本活動(dòng)原則。我國(guó)人民代表大會(huì)制實(shí)行“議行合一”，是指既制定法律、決定國(guó)家大事，又組織行政機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的工作，并且通過(guò)它的代表向人民群眾傳達(dá)它所制定的法律和作出的決議的精神，以自己的模范行動(dòng)帶領(lǐng)群眾認(rèn)真貫徹執(zhí)行。人民代表大會(huì)之所以便于實(shí)行“議行合一”，是因?yàn)樗�把�?guó)家權(quán)力集中起來(lái)由自己行使。這種國(guó)家權(quán)力的全權(quán)性，使它成為行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，并有權(quán)議決國(guó)家大事，使其有權(quán)組織其他國(guó)家機(jī)關(guān)，特別是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，并領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督它們執(zhí)行法律和決議。

    （3）行政組織的結(jié)構(gòu)與設(shè)置  行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門(mén)和層級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，提高行政效率的重要組織保證。

    行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級(jí)制。其特點(diǎn)是上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點(diǎn)。其缺點(diǎn)是組織內(nèi)沒(méi)有專業(yè)化的管理分工，各級(jí)行政首長(zhǎng)管理過(guò)多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。

    管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應(yīng)減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應(yīng)增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機(jī)構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時(shí)兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。

    行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級(jí)行政機(jī)關(guān)和每級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各組成部門(mén)之間的組合方式。從現(xiàn)代公共行政的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。為使決策適應(yīng)復(fù)雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現(xiàn)代管理功能看，每級(jí)政府內(nèi)部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門(mén)組成，如果這樣來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員，將是一種比較科學(xué)的橫向結(jié)構(gòu)。

    單純的縱向型、橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點(diǎn)，因此，現(xiàn)代國(guó)家政府機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，都是縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的相互結(jié)合、交錯(cuò)的“層級(jí)—職能結(jié)構(gòu)”。其特點(diǎn)是行政領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門(mén)相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，揚(yáng)棄了部分缺點(diǎn)，使其互相補(bǔ)充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。

    行政組織設(shè)置的原則主要為：職能需要原則、完整統(tǒng)一原則、精干高效原則、管理幅度和層次適度原則、依法設(shè)置原則。

    （4）行政組織的類型  行政組織按照工作性質(zhì)、職能作用的不同，可以分為：

    領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。是指中央人民政府和地方各級(jí)人民政府的行政首腦機(jī)關(guān)，它是行政管理機(jī)構(gòu)即行政組織的指揮決策中心。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的功能，主要是通過(guò)行政首長(zhǎng)在民主集中制基礎(chǔ)上行使其職權(quán)來(lái)實(shí)施的。

    職能機(jī)關(guān)。是指在行政機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，分管某一方面的行政管理事務(wù)的專業(yè)性的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

    輔助機(jī)關(guān)。是為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與職能機(jī)關(guān)設(shè)置的行政組織，它在行政管理活動(dòng)中擔(dān)任必不可少的輔助性工作。例如，辦公室為綜合性的輔助機(jī)關(guān)，輔助行政首長(zhǎng)進(jìn)行決策、處理專門(mén)事務(wù)，溝通協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，并管理行政組織內(nèi)部的日常事務(wù)。

    咨詢參謀機(jī)關(guān)。是行政管理決策中不可或缺的一環(huán)，它具有相對(duì)獨(dú)立性和研究的靈活性。我國(guó)政府體系中的經(jīng)濟(jì)研究中心以及類似的各種研究中心、顧問(wèn)機(jī)關(guān)等，均為咨詢參謀機(jī)關(guān)。

    派出機(jī)關(guān)。是根據(jù)行政管理的需要，按法律規(guī)定或經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)所設(shè)立的，但不是一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。它的主要任務(wù)是代表上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)檢查監(jiān)督下級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，貫徹執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決策，完成上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)下達(dá)的工作任務(wù)。我國(guó)地方各級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，有省人民政府派出的行政公署，縣人民政府派出的區(qū)公所，市轄區(qū)人民政府派出的街道辦事處等。

    非常設(shè)機(jī)關(guān)。是為處理某一階段性的、專門(mén)性的行政事務(wù)或者組織協(xié)調(diào)某種跨地區(qū)、跨部門(mén)工作而設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)。前者由于其存在時(shí)間相對(duì)較短，所以又稱臨時(shí)機(jī)構(gòu)；后者雖然為常設(shè)機(jī)構(gòu)，但屬于議事、協(xié)調(diào)、決策性機(jī)構(gòu)，一般也列為非常設(shè)機(jī)構(gòu)范疇。非常設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱一般為委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，其主要成員通常由領(lǐng)導(dǎo)同志兼任。

    （5）行政組織理論  早期的行政組織理論形成于20世紀(jì)20年代前后，主要有以泰勒（F.W.Taylor）為代表的科學(xué)管理組織理論，以法約爾（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）為代表的公共行政組織理論和以韋伯（M.Weber）為代表的科層組織理論。

    從20世紀(jì)30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進(jìn)行為科學(xué)的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（E.Mayo）為代表的人際關(guān)系組織理論，以巴納德（C.I.Barnard）為代表的組織平衡理論和以西蒙（H.A.Simon）為代表的決策過(guò)程組織理論。新古典組織理論的特點(diǎn)是以組織中人的問(wèn)題為中心，從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對(duì)于組織的影響及其相互關(guān)系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會(huì)科學(xué)實(shí)證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。

    20世紀(jì)60年代以后，組織理論的研究引進(jìn)系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、羅森茨韋克（J.E.Rosenzweig）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）為代表的權(quán)變組織理論。

    系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認(rèn)為行政組織是一個(gè)“結(jié)構(gòu)的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個(gè)有機(jī)的開(kāi)放性系統(tǒng)，是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會(huì)環(huán)境的互相作用中建立和維護(hù)自身的工作流程，從而保持組織功能與社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。

    （6）行政組織體制  行政組織體制為行政組織內(nèi)部各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門(mén)之間的權(quán)力分配關(guān)系。

    根據(jù)行政組織最高決策權(quán)歸屬人數(shù)的多寡，行政組織體制可分為：首長(zhǎng)制、委員會(huì)制與混合制。

    首長(zhǎng)制（一長(zhǎng)制或獨(dú)任制）。指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長(zhǎng)一人執(zhí)掌的行政組織體制。特征：行政首長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)各種事務(wù)擁有最終決定權(quán)，其他領(lǐng)導(dǎo)成員均為行政首長(zhǎng)的幕僚，只有建議權(quán)，而無(wú)決定權(quán)。美國(guó)的總統(tǒng)制是首長(zhǎng)制的典型。首長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)為：事權(quán)集中，責(zé)任明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，易于保密。缺點(diǎn)體現(xiàn)為：個(gè)人專制，濫用職權(quán)，易陷于管見(jiàn)。

    委員會(huì)制（合議制）。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上人員組成的集體或委員會(huì)所執(zhí)掌的一種行政組織體制。特征：行政組織的決策是由兩個(gè)以上的地位平等的委員所負(fù)責(zé)，行政組織的最高決策權(quán)屬于全體委員，“少數(shù)服從多數(shù)”。瑞士是委員會(huì)制的典型國(guó)家。委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)為：集思廣益，互相監(jiān)督。缺點(diǎn)：責(zé)任分散，權(quán)、責(zé)相同，難以保守秘密。

    根據(jù)中央行政組織與地方行政組織權(quán)力分配關(guān)系的不同，行政組織體制可分為集權(quán)制、分權(quán)制與均權(quán)制。

    集權(quán)制是中央行政組織對(duì)地方行政組織有完全的指揮監(jiān)督權(quán)。法國(guó)是較為典型的國(guó)家。集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌全局，層級(jí)節(jié)制，指揮靈便，令行禁止，人力、財(cái)力、物力集中。其缺點(diǎn)體現(xiàn)為：機(jī)關(guān)專制和個(gè)人獨(dú)裁，層次繁多，壓抑地方政府的積極性。

    分權(quán)制是地方行政組織對(duì)本地方事務(wù)有自主決定權(quán)。美國(guó)是實(shí)行分權(quán)制的國(guó)家之一，其州政府的自主權(quán)很大。優(yōu)點(diǎn)：因地制宜、民主原則、防止上級(jí)專斷與個(gè)人獨(dú)裁。其缺點(diǎn)體現(xiàn)為：易出現(xiàn)地方本位主義。

    均權(quán)制是中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力保持平衡。一種較為理想的組織體制，其理論依據(jù)是孫中山先生的“均權(quán)”學(xué)說(shuō)。