4．行政職能

行政職能體現(xiàn)了政府管理活動(dòng)的實(shí)質(zhì)和方向，是政府活動(dòng)內(nèi)容的總概括，是建立行政組織的基本依據(jù)。在不同的國(guó)家，行政職能是不同的。即使在同一個(gè)國(guó)家，不同歷史時(shí)期的行政職能也不同，行政職能會(huì)隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展變化而變化。緊緊抓住轉(zhuǎn)變行政職能這個(gè)關(guān)鍵，加強(qiáng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控職能，大力減少審批事項(xiàng)，增強(qiáng)服務(wù)功能，對(duì)于我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，起著關(guān)鍵性作用。

（1）概念與分類(lèi)  行政職能亦稱(chēng)政府職能，是政府依法對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。行政職能反映了政府管理活動(dòng)的內(nèi)容和基本方向，決定了政府的規(guī)模和管理方式。行政職能有三個(gè)主要特征，即共同性、差異性和動(dòng)態(tài)性。共同性和差異性體現(xiàn)了行政職能共同的管理功能和不同的階級(jí)屬性；動(dòng)態(tài)性說(shuō)明行政不是一成不變的，它隨著國(guó)家社會(huì)生活的變化而變化，社會(huì)變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因。

行政職能的主要內(nèi)容分為基本職能和運(yùn)行職能�；�本職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能，它是按照政府管理所涉及的領(lǐng)域劃分的。這些職能集中體現(xiàn)了政府在國(guó)家社會(huì)生活中的整體作用以及行政管理的基本內(nèi)容和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其他上層建筑之間的辯證關(guān)系。

政治職能：軍事保衛(wèi)、外交、治安、民主政治建設(shè)職能。

經(jīng)濟(jì)職能：宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管職能。

文化職能：發(fā)展科技、教育、文化、體育事業(yè)的職能。

社會(huì)職能：社會(huì)保障、社會(huì)化服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境和資源的維護(hù)、人口問(wèn)題。

行政管理的運(yùn)行職能是按照管理過(guò)程來(lái)劃分的行政職能：決策職能、計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。

（2）西方國(guó)家行政職能的演變  前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì)時(shí)期。奴隸制時(shí)期國(guó)家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過(guò)強(qiáng)化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來(lái)維護(hù)奴隸主階級(jí)政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，社會(huì)管理職能也很少。

前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另一方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱，這是由奴隸社會(huì)和封建社會(huì)條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。

自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時(shí)期，英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)•斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。因此，自由資本主義時(shí)期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過(guò)政治統(tǒng)治職能對(duì)新生的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個(gè)時(shí)期的統(tǒng)治要求，形成了干預(yù)主義的政府職能論。這一時(shí)期資本主義國(guó)家充分地運(yùn)用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專(zhuān)政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競(jìng)爭(zhēng)，壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都擴(kuò)大和加強(qiáng)了，如政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序，通過(guò)預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會(huì)公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。

當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)“守夜人”職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”。當(dāng)代西方國(guó)家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)：行政職能逐漸擴(kuò)大。政治職能中的暴力職能相對(duì)減弱，而保持社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強(qiáng)。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過(guò)與各種利益集團(tuán)、各種社會(huì)力量之間的妥協(xié)來(lái)達(dá)到平衡；通過(guò)吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過(guò)對(duì)上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展平衡等。政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化與行政職能的社會(huì)化同步進(jìn)行。為確保公共行政活動(dòng)的順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展，當(dāng)代資本主義國(guó)家在行政改革中都加強(qiáng)政府宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會(huì)，由社會(huì)組織替代政府進(jìn)行直接管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能社會(huì)化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨向。

西方國(guó)家行政職能演變的軌跡為：弱勢(shì)政府→ 強(qiáng)勢(shì)政府 → 有限政府。

（3）轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變  行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求；行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑；行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。

我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變行政的經(jīng)濟(jì)職能，確立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政的經(jīng)濟(jì)職能體系。職能方式的轉(zhuǎn)變：由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合；由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰(shuí)來(lái)行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實(shí)現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國(guó)，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場(chǎng)的關(guān)系；政府內(nèi)部各職能部門(mén)之間的關(guān)系。這其中政企是否分開(kāi)是區(qū)分傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主要標(biāo)志，也是轉(zhuǎn)變行政職能的根本途徑。理順政府與社會(huì)的關(guān)系主要體現(xiàn)：在管理范圍上，改變?cè)瓉?lái)由政府包辦一切社會(huì)事務(wù)的做法，向社會(huì)提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)?/font>“小政府、大社會(huì)”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。政府要培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，大力培育社會(huì)中介組織、為社會(huì)中介組織的發(fā)展提供生存空間，減少政府及其有關(guān)部門(mén)辦理中介事務(wù)；加快社會(huì)保障制度的改革，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，從而確立起政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。（璧塵提醒：結(jié)合國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“大部制”的相關(guān)內(nèi)容）