3．行政環(huán)境與行政管理

    行政環(huán)境是公共行政的前提、依據(jù)和施加影響的對象。正確處理好行政環(huán)境與公共行政之間的辯證關(guān)系，是公共行政所要解決的重大問題。行政系統(tǒng)不是孤立地、封閉地存在于社會之中的，它是與外界相互聯(lián)系、相互作用的開放系統(tǒng)，它不斷與外界交流物質(zhì)、能量和信息，從而維持系統(tǒng)的正常運行。因此，對行政環(huán)境的研究亦是系統(tǒng)論的內(nèi)在要求。

    行政環(huán)境是行政生態(tài)學(xué)理論的重要內(nèi)容，是運用生態(tài)學(xué)的理論和方法來研究行政學(xué)，研究行政系統(tǒng)與其周圍環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互影響和相互作用。

    生態(tài)學(xué)這個詞最初是通過美國哈佛大學(xué)教授約翰•高斯引進(jìn)公共行政領(lǐng)域的。高斯教授于1936年發(fā)表的《美國社會與公共行政》，提出了公共行政與行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。1947年他又發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》，強(qiáng)調(diào)了外部生態(tài)因素對公共行政的重要性。按照高斯的觀點：公共行政生態(tài)學(xué)包括對人、地區(qū)或財產(chǎn)、人所處的自然和社會技術(shù)、思想等方面的研究。據(jù)此，行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，要了解一個國家的公共行政，不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)的本身，而應(yīng)跳出行政系統(tǒng)，從社會這個大系統(tǒng)來考察行政，亦即考察一國的行政與該國社會環(huán)境之間的關(guān)系。美國著名行政學(xué)家里格斯在高斯等人理論基礎(chǔ)之上，從一個更廣泛的范圍內(nèi)分析了行政和經(jīng)濟(jì)的、社會的、技術(shù)的、政治的以及通訊等諸因素之間的關(guān)系。里格斯把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、經(jīng)濟(jì)背景、政治背景等因素聯(lián)系起來考察，對世界各國的公共行政進(jìn)行了比較分析，并將其區(qū)分為三種模式：

    （1）融合型  農(nóng)業(yè)社會的行政模式。其特征主要表現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)水平是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，政治與行政不分，權(quán)力來源于君主，實行世卿世祿的行政制度，行政官吏在政治和經(jīng)濟(jì)上自成特殊的階段，政府與民眾較少溝通，土地的分配和管理是政府的重要事務(wù)。

    （2）棱柱型  農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期的行政模式。其特征可概括為三個方面：異質(zhì)性、形式主義和重疊性。

    （3）衍射型  工業(yè)社會的行政模式。其特征主要體現(xiàn)：社會經(jīng)濟(jì)行為依靠市場和價值規(guī)律為杠桿進(jìn)行調(diào)節(jié)，力圖用最少的投入取得最大的產(chǎn)出。主權(quán)在民，民眾的思想和行為對政府的行政決策有較大的影響，行政風(fēng)范體現(xiàn)平等主義。

    因此，行政生態(tài)學(xué)的研究范圍主要包括兩個方面：其一，探討各國所特有的社會文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國的公共行政。其二，探究各國的公共行政又如何影響該國的社會變遷及發(fā)展。

    行政環(huán)境是指行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的�？傊�，凡是作用于行政系統(tǒng)、并為行政系統(tǒng)反作用所影響的條件和因素，都可以屬于行政環(huán)境的范圍。

    公共行政與行政環(huán)境是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用，構(gòu)成行政生態(tài)系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，行政環(huán)境決定和制約公共行政，公共行政反作用于行政環(huán)境，這主要體現(xiàn)在公共行政對行政環(huán)境的改善和塑造方面。

    （1）行政環(huán)境決定和制約公共行政

    首先，公共行政是由于環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。歷史唯物主義告訴我們，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，當(dāng)階級出現(xiàn)，國家產(chǎn)生，才有了公共行政，沒有這種行政環(huán)境的需要，公共行政就沒有存在的可能。例如，在原始社會，管理只具有社會屬性，不具有政治屬性，不需要代表統(tǒng)治階級意志的公共行政。

    其次，公共行政必須適應(yīng)行政環(huán)境。構(gòu)成行政環(huán)境的各種條件和要素在不同的國家和地區(qū)，其發(fā)展水平存在著很大的差異性。公共行政本身沒有嚴(yán)格的好與壞的區(qū)分，惟有適應(yīng)其現(xiàn)狀才是最理想的，這是行政生態(tài)平衡的基本要求之一。有什么樣的行政環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共行政，公共行政如果不適應(yīng)行政環(huán)境，也就是說，政府沒有適應(yīng)環(huán)境的能力，或與環(huán)境條件格格不入，就無法進(jìn)行有效的公共行政。比如一些落后國家不考慮本國國情，盲目移植一些西方發(fā)達(dá)國家的公共行政經(jīng)驗，其結(jié)果造成天下大亂，事與愿違。

    毛澤東曾言：“認(rèn)清中國社會的性質(zhì)，就是說，認(rèn)清中國的國情，乃是認(rèn)清一切革命問題的基本依據(jù)。”毛澤東正是從舊中國社會的性質(zhì)出發(fā)，科學(xué)地闡明了當(dāng)時中國革命的對象、任務(wù)、動力、性質(zhì)和前途的等一系列重大問題，從而為我國新民主主義革命制定了一條正確的方針路線，引導(dǎo)革命取得了勝利，人們將其稱為“井岡山式”的革命道路。

    由于各國自然資源的結(jié)構(gòu)不同，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、生產(chǎn)部門的結(jié)構(gòu)與布局皆會有所不同，進(jìn)而影響到行政系統(tǒng)的部門結(jié)構(gòu)與功能體系。例如，擁有相當(dāng)富饒的草原，使新西蘭成為一個畜牧業(yè)非常發(fā)達(dá)的國家；廣闊的森林覆蓋面積，使木材采伐與加工在加拿大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占有主要地位；豐富的石油資源，使沙特阿拉伯、科威特等中東國家將石油開發(fā)與加工作為整個國民經(jīng)濟(jì)的支柱。上述不同國家，都根據(jù)自身的行政環(huán)境特點設(shè)置了相應(yīng)的政府管理部門，執(zhí)行著相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理功能。從軍事角度而言，英國是一個島國，有著優(yōu)良的港灣條件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把發(fā)展海軍力量作為自己的目標(biāo)，制定了進(jìn)攻型的國防戰(zhàn)略，在政府國防部系統(tǒng)內(nèi)，海軍部門始終居于主導(dǎo)地位。而瑞士位于歐洲內(nèi)陸，地處相鄰德、法兩個強(qiáng)國的夾縫，地理環(huán)境缺乏天然屏障，不能同德、法任何一方結(jié)盟，否則會觸怒另一方。于是，政府一直以陸軍力量作為國防主體，制定了中立性的防御型國防戰(zhàn)略，在其軍事部門中，陸軍占絕對支配的地位。

    再次，行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化。隨著歷史的演進(jìn)，社會的發(fā)展，行政環(huán)境經(jīng)歷著不斷的變化發(fā)展，公共行政要適應(yīng)行政環(huán)境的發(fā)展方向，公共行政是在對行政環(huán)境不斷變化的認(rèn)識、把握和調(diào)整中達(dá)到平衡和適應(yīng)的。這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，公共行政必須要適應(yīng)這種變化的需要，否則就必將產(chǎn)生消極的作用。所謂“世界形勢浩浩蕩蕩，順之者則昌，逆之者則亡”，講的就是這個道理。以我國為例，自改革開放以來，高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)過渡，特別是隨著中國加入世界貿(mào)易組織以來，公共行政也隨之進(jìn)行了一系列變革，以適應(yīng)行政環(huán)境的發(fā)展需求。在管理方式上，逐步以規(guī)則導(dǎo)向型取代權(quán)力導(dǎo)向型，以溫和服務(wù)型的權(quán)力作用方式取代強(qiáng)制命令型的權(quán)力作用方式；在管理行為方面，注重行政行為的公開性與透明性。在此背景與環(huán)境下，我們需要重新界定政府的角色和責(zé)任，從傳統(tǒng)的權(quán)力導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的規(guī)則導(dǎo)向型，從全能政府走向效能政府，從無限政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從控制型政府走向服務(wù)型政府。

    （2）公共行政對行政環(huán)境的反作用  公共行政在行政環(huán)境面前，并非完全被動的，它對行政環(huán)境具有能動的反作用。正確認(rèn)識和合理發(fā)揮這種作用，是實施公共行政的主要目標(biāo)，也是研究行政環(huán)境的重要原因。公共行政的作用發(fā)揮得好，就能達(dá)到改善行政環(huán)境的目的，使行政環(huán)境不斷地得到優(yōu)化，按照公共行政的目標(biāo)去發(fā)展；反之，公共行政的作用發(fā)揮得差，就會使行政環(huán)境受到惡化，形成行政環(huán)境發(fā)展的羈絆。比如，有些國家由于政府官員的普遍腐敗、營私舞弊導(dǎo)致整個社會風(fēng)氣的敗壞，阻礙了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引起民眾對政府的強(qiáng)烈不滿。公共行政對行政環(huán)境影響的程度，取決于行政職能發(fā)揮的程度，隨著公共行政職能領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，公共行政對行政環(huán)境的能動作用也越來越大，公共行政水平的優(yōu)劣，在很大程度上直接決定了一個社會的治亂興衰。

    中國現(xiàn)階段社會行政環(huán)境對行政管理提出的要求體現(xiàn)為：

    ①要從中國實際出發(fā)，堅持對外開放，吸收國外行政管理的先進(jìn)經(jīng)驗，實施有中國特色的行政管理。

    ②要堅定地把組織和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為政府的最主要職能。

    ③要根據(jù)各地區(qū)、各方面的不同情況和條件，實施行政管理。

    ④要充分認(rèn)識到我國現(xiàn)代化建設(shè)的艱巨性和長期性，從國情出發(fā)，量力而行，循序漸進(jìn)。

    ⑤以馬克思主義為指導(dǎo)，努力建設(shè)社會主義精神文明，兩個文明同時抓，兩者結(jié)合，相互促進(jìn)。

    ⑥堅持行政改革，在改革中提高效率，實現(xiàn)行政職能。